论基本法与政策在特别行政区治理中的互动融合.pdfVIP

学习与实践2015年第2期 隧 论基本法与政策 JI行政区 的互动融合 周叶中 叶正国 摘要：特别行政区治理已经呈现基本法与政策互动融合的趋势。中央和特别行政区的政策一方面在基本法体 系外影响基本法的制定、修改和实施 ，另一方面则在基本法体系内通过政策性条款丰富基本法体系，或者通过法律 技术形塑基本法规范。基本法与政策的互动融合不会减损基本法的稳定性 ，只会使政策更加规范，基本法更有活 力，从而不断提高特别行政 区治理的实效。 关键词：特别行政 区治理 基本法体系 互动融合 政策性条款 政策考量 中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1004—0730(2015)02—0060—09 随着内地经济的快速发展和国内外政治情势 据不同，但其总体方向和基本原则等方面基本一 的变迁，加之个别社会事件的干扰，中央与香港和 致。长期以来，依基本法治理特别行政区已成为各 澳门特别行政区的关系正经受着重大考验。特别 界的共识，但关于依政策治理特别行政区则不仅 行政区的治理机制能否应对相关问题，不仅关系 共识不足，而且研究也少。然而，当今世界各国都 到特别行政区制度的实效，也关系到国家的发展、 将政策作为主要的国家治理工具。可以说，没有任 安全和利益与香港和澳门特别行政区的长期繁荣 何一个国家或地区是唯法律论，任何国家或地区 稳定。特别行政区的基本法和政策是特别行政区 的治理都需要处理好政策和法律的关系。因此，对 治理的主要工具。尽管二者治理的方式、过程和依 特别行政区治理而言，必须全面审视基本法和政 学习与实践 2015年第 2期 策的关系，并在特别行政区治理实践中实现两者 的政策，以及特别行政区的政策要符合基本法之 的互动融合。 外，政策话语很少甚至没有被纳入基本法秩序中， 在基本法实施过程中也不谈政策因素。同时，香港 一 、 基本法与政策在特别行政区治理中的交 和澳门回归初期，中央按照 “河水不犯井水”的思 互机制 路形成不干预政策，但实践证明，这一立场无法适 应形势的发展变化。对于此，中央于2003年左右 政策是通过有关决定和行动等手段达到特定 开始采取从外部支持的政策，为应对近年来香港 目标，以分配公共资源、调控公共事务的机制之 和内地关系逐渐紧张的倾向，2013年以来，中央 一 。 在现代社会，政策并不等于人治，更非领导者 开始转变政策，在涉及港澳相关重大问题上主动 的个人决断。因为不仅公众会参与到政策的制定 作为，亮明立场 ，划 出底线 ，确定 目标 ，掌握话语 和执行过程，而且政策工具的选择要受到法律的 权。嘲中央港澳政策的发展变迁直接关系到基本 规制和政策 目标的约束。特别行政区政策是中央 法的实施效果，因而不能将基本法的实施和政策 和特别行政区为解决某一问题或实现某一 目标， 的选择割裂开来，而应重新审视基本法和政策在 在对特定 目标及其手段的选择和相互转化过程中 特别行政区治理中的关系。实际上，基本法与政策 制定的规则和采取的措施的总称。可以说，特别行 在特别行政区治理中已经形成交互机制。