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论绩效考核和晋升机制对地方领导行为的影响 — — 从地方政府预算的制定来看 张 景 (武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072) 摘 要：改革开放以来，一种更以绩效为基础的官员考核和晋升体系的存在，对地方官员在他们任期 内具有 战略意义的时间点上增加政府开支以提升 自己的晋升前景形成 了一种激励。同时，随着2O世纪80年代初开始 的行政分权和以财政包干为内容的财政分权改革，地方官员对政府预算支出的控制力也有 了极大的提高，这为地 方领导人在他们任期内的关键时刻战略性的加大财政支出提供了可能性。为此 ，试图以地方政府预算的制定为 角度，从理论上探究以绩效为基础的干部考核和晋升机制对地方政府领导人行为的影响。 关键词：政府预算；政绩；关键时刻；财政支出；晋升 中图分类号：F24 文献标识码：A 文章编号：1672—3198(2015)02-0078-03 在过去的几十年 中，在西方 国家不论是在政治领 所导致的直接和也许意外的后果就是 ，地方官员现在 域还是在经济领域有关政治经济周期的文献都大量 出 更注重量化和易于衡量 的项 目，这样就难以避免的以 现。而这些对西方民主国家的相关研究表明，政府在 摒弃难以量化的项 目为代价。改革时期地方政府对大 选举年到来之前更有可能推行扩张性的货币政策和财 型开发项 目建设有着持久性热潮，地方官员期望用这 政政策 ，并颁布实施大量福利政策，以为在接下来的选 些经济建设成绩来打动上级官员 。而这些项 目被戏称 举中赢得选 民的好感从而获得选票。而在我国，相关 为 “政绩工程”或更直 白地称作 “干部晋升工程”。鉴于 研究则相对较少，本文试图以地方政府预算的制定为 这些项 目流行的现象，人民日报 自2OOO年以来发表了 角度 ，从理论上探究以绩效为基础的干部考核和晋升 超过400篇关于所谓的 “政绩工程”的文章。 机制对地方政府领导人行为可能产生的影响。 地方领导人在 “政绩工程”上的过度支出不仅得到 l 地方领导人受到的激励 容忍，甚至还可能因此受到上级的提拔奖励，表面上看 区别于西方民主制国家的地方政府官员因要面对 来似乎令人困惑。但是，地方领导者的上级也能从这 民众定期选举 ，而存在会成为各地方不同经济状况的 些 “政绩工程”中受益，他们可能因此而得到好评，并且 替罪羊或受益人的风险 ，中国地方政府官员的政治仕 反过来打动他们的上级。此外，从更高级别的领导者 途可能更多的取决于上级而不是他们管辖区内的普通 的角度来看，“政绩工程”背后的理由应该放置在信息 民众 ，中国地方政府官员也因此在很大程度上有效避 不对称的背景下看待。中国地方领导人和他们的上级 免了因普通民众的问责而降职的潜在风险。 之间的关系类似于一个标准的委托代理关系，存在的 在西方民主制国家，选民主要是根据个人或是 国 主要问题是在这种关系中地方官员的天赋、能力，甚至 家的经济状况来评判领导人 ，而在中国，更多的是却是 他们的努力都难 以直接观察。在西方民主制国家 ，选 根据这些领导人做出的经济和政治成就来判断。自从 民“不能直接观察到现任决策者的素质 ，然而 ，他们能 改革开放党的工作重心从阶级斗争转移到经济建设 以 从可见的经济成果中获取到关于决策者素质的信息”。 来 ，官员的选拔和任用就更多的基于考察他们发展经 在中国，上级官员并没有掌握有关地方领导人的素质 济使中国变得富强的能力而不仅仅是之前的政治忠诚 能力的比较全面的信息，且对于下属的长期监控因需 度。改革开放后随着党对于经济增长的追求和强调， 要的成本花费巨大而难以执行。但大型的开发项 目不 也出现了一个新的名词 “政绩”，而对政绩更确切的表 同，它们不仅更可视而且可以量化，是比经济指标更可 述可能是经济成就。为了制定有利于经济发展的激励 靠更直接的测量地方官员的能力和努力程度的标准。 机制 ，党和中央政府做 出了巨大努力来使地方领导人 从上级的角度来看 ，正因为大型开发项 目需要大 的晋升和经济绩效之间的联系制度化。党的中央委员 量的资金，使得他