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大学内部管理机构设置的实证分析与问题探讨 　　摘要： 对于中国大学的内部管理组织架构，长期以来最受诟病的是其机构臃肿问题。“精减”是否是科学合理的大学管理机构改革之道，大学内部管理机构究竟如何设置？为此按照区域分布，从东部、中部、西部共选取了21所“985工程”大学作为研究样本。通过网络调查了这21所大学内部管理机构设置的现状，在此基础上构建常模以及进行特殊样本分析，最后提出了大学内部管理机构改革的建议：我国大学内部管理机构的改革不能简单地做减法；将“双轨制”作为我国大学内部管理机构改革的节点。 　　关键词： 大学管理；管理机构设置；去行政化 　　中图分类号： G647文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2013）05-0062-07 　　一、 问题的提出 　　大学是由各种要素按照一定方式相互联系起来的组织系统。大学管理组织架构指的是大学实现其宗旨和功能的组织形式、内部管理层级的划分和机构的设置以及不同层级之间、不同组织与机构之间相互关系和职能的规范与界定。大学的管理组织架构由学校的内部管理体制所决定，同时也是内部管理体制的具体实现形式。其合理性与适用性，对学校管理体制效率具有决定性的作用，对大学的综合竞争力也具有重大的影响[1]。因此，一流的大学需要一流的组织管理。建设现代大学制度，大学内部管理组织架构与制度安排是一个重要方面。 　　对于中国大学的内部管理组织架构，最受诟病的是机构设置。长期以来与政府管理部门相对应，形成了一种上下对齐的多头管理机制，导致大学内部管理部门及附属机构林立，门类繁多，除了党组织外，还有学生、教务、人事、设备、后勤、基建等若干部门[2]。划分过细的管理机构一方面加剧了“官化”，“校级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”就是这种情况的生动描述[3]。另一方面，作为“非生产性机构”的管理机构，超过了作为大学“生产性部门”的教学机构、科研机构，带来了一种明显的目标置换效应。管理机构的重要职能是进行行政管理、行政控制，这使得原本应该成为主角的教学和科研工作无法取得主体地位而被搁置[4]。随着大学“去行政化”呼声日高，上述种种也被视为“行政化”的表现，提出大学“去行政化”，关键是要解决体制和机制问题。政府要改变过去命令式的管理方式，向服务型政府转变。在学校内部，要精减高校领导人数和管理机构[5]。 　　其实，20世纪80年代以来，在政策引导下，中国高校内部管理机构改革从未停止过。1988年5月，原国家教委发布了《关于对普通高校机构设置的意见（试行稿）》，指出高校机构设置应本着“精简机构、减少层次、精干有力、提高效能”的原则进行。这是为了克服当时高校普遍存在的机构多、层次多、工作效率低的问题而作出的政策决定。1992年8月，原国家教委率先印发了《关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》，对学校内部管理的权限等进行了明确规定。1999年9月，教育部印发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，重申根据学校实际需要和精简、高效的原则，精简学校管理机构，提出要努力克服校部机构“政府化”的倾向，机构设置不要求上下对口，职能相近的部门和机构要尽可能合并或实行合署办公。明确要求学校管理机构数按学校规模和管理跨度确定，原则上只允许保留10—20个左右。 　　历次机构改革的指令都是政府下达的，指令的基本特征是“减”，即减少按照政府机构模式建立起来的内设管理机构。实际上，机构改革即“精减”，按照指令性计划将机构减少到符合文件要求的数量，具体的措施就是简单合并与合署办公，并未真正实现组织结构调整与工作职能转变。历次的机构调整与改革都未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，未能改变高校管理机构作为政府及其主管部门附属物的境况。 　　2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“高校要随着国家事业单位分类改革的推进，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，探索符合学校特点的管理制度和配套政策。”2010年12月，国务院办公厅发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，把“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”作为改革试点的内容之一，具体涉及完善高等学校内部治理结构问题，这标志着校内管理机构的改革将又一次被提上日程。在此尤其需要关注历次机构改革中凸显的问题，具体应研究与思考：“精减”是否是科学合理的管理机构改革之道？高校的管理机构究竟应如何设置？ 　　二、 样本选择与数据分析 　　按照区域分布（经济带），从东部、中部、西部共选取了21所“985工程”大学作为研究样本，对其进行了网络调查，以了解中国大学内部管理机构设置情况。其中东部地区13所，分别是北京大学、清华大学、南开大学、天津大学、复旦大学、上海交通大学、