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放松管制后民航市场准入监管浅论 中国民用航空总局航空安全技术中心 朱耀文 一、民航放松管制的过程 长期以来，我国政府对航空运输产业实施了严格的行政管制，从航空公司设立、运力 安排、航材进VI、运价制定，到航线进入和时段分配，甚至航油采购等各个环节，政府都 进行了严格的管制。我国航空运输产业较长时期一直处于“政企合一”的行政垄断状态，市 场开放度较低，行业竞争性不强，国有资本长期垄断国内民航业，对非国有资本设定了较 高的进入门槛，因此无法给国有航空企业施加积极影响。 我国民航运输业的改革比电信、铁路等其他A然垄断产业要早，从1980年开始起步， 到2004年基本告一段落。这种改革大致可分为三个阶段： (1)1980年3月，根据xlSd,平同志“民航一定要走企业化道路”的指示，民航总局从 隶属于军队建制改为国务院直属局，并尝试推行企业化管理。从1980年开始到1987年以 前的改革，严格地讲，还不是市场化改革，因为这些改革只是把民航从军事建制中脱离出 来，只是部分改变了管理体制，并没有真正实行政企分开。 (2)1987年，民航系统开始了以政企分开为核心的管理体制改革和第一次市场结构 重组，实行了民航地区管理局、机场和航空公司的分离。到1992年年底，基本打破了原 来用行政和军事办法高度集中统一管理的部门体制，开始了市场化改革的步伐，但主要机 场和航空公司的人、财、物和业务经营仍归民航总局集中统一管理。这次改革是对“中国 民航”这个大型国有企业高度垄断的市场结构进行的第一次战略性重组，通过对具有高度 垄断力量的“中国民航”实行纵向和横向业务分割，把民航垂直一体化的垄断性市场结构改 变为具有初步竞争性的市场结构。这次市场结构重组，在纵向上，把民航业务链条分割为 空中交通管制、机场服务、航空运输服务、航空保障服务、航空延伸服务和航空维修服务 几个主要的业务部门。在横向上，由于航空运输服务具有可竞争性和一定的规模经济性， 这次重组对航空运输业务进行了区域分割，相继组建了中国国际、东方、南方、北方、西 北、西南、新疆和通用这八大具有独立法人地位的经营性航空公司；在机场服务领域，许 多机场都相继进行了独立经济核算和企业化经营，成为相对独立的经济实体；空中交通管 制业务由于自然垄断性的存在，在这轮改革中被以空中交通管理系统的名义相对独立出 来，继续保持政企合一、高度垄断和集中统一的行政管理体制；在航空保障服务领域，相 继分割和组建了中国航空油料、中国航材进出口和中国舟：空信息这三大航空保障服务公 司。 (3)2002年3月，国务院批准了新的《民航管理体制改革方案》，开始了第二次市场 结构重组，到2004年7月基本完成。主要内容是：其一，国家不再对机场和航空公司实 行政企合一的管理体制。民航直属国有航空公司合并为国航、东航、南航三大集团，其资 产和为民航提供保障服务的中国航空油料、中国航空信息、中国航空器材进出ISl三大公司 的资产同时划归国资委管理；同时逐步放松对地方航空公司的航线准人限制，鼓励其与三 大航空集团开展竞争。其二，对民用机场实行属地化管理和公司化经营。即把除了首都机 场和拉萨机场之外的原民航总局直属其他民用机场全部交由地方政府管理。民航局不再从 人、财、物上对机场进行直接管理，只行使行业管理职能。其三，简化民航政府管理的层 次。撤销民航省局，政府管理机构由民航总局、地区管理局与省局的三级管理转变为民航 总局和地区管理局的二级管理，同时在一些客货流量较大的机场和省市设立民航地区管理 局的派出机构——民航安全监督管理办公室。其四，改革空中交通管理体制。按照集中统 一原则，建立了由民航总局空管局一地区空管局一机场空管中心(站)三级为一体的空管 体系。民航总局空管局对全国民航空中交通管制实行统一指挥，空管系统按事业单位性质 管理。其五，放松对航空公司的价格管制和市场准入限制。同时，从2003年开始，民航 总局批准新成立了若干家地方、民营和中外合资航空公司开展客货运和支线运输业务。这 次的市场结构重组主要是考虑到航空运输服务的规模经济和范同经济，采取了航线资源的 区域性划分政策，实行了“大三角”形的重组模式。即国航联合西南航和中国航空公司(其 主要运营公司为浙江航空公司)，南航联合北方航和新疆航，东航联合西北航和云南航分 别组成新的国航、南航和东方航空集团。这次战略重组对于完善国家骨干航空公司的航线 网络，合理配置运力，优化机队结构，降低航材储备和机务维修成本，降低管理费用和营 销成本起到了一定的推动作用。至此，中国已经初步形成了以国家骨干航空集团为主导、