高等教育经济和管理+高等教育行政管理法治化初探.pdfVIP

高等教育经济与管理 高等教育行政管理法治化初探 米俊魁’ 教育法治研究是目前我国教育理论研究的一个薄弱环节，高等教育法治研究更是如此， 明显不适应高等教育立法和高等教育管理实践的要求。在现实的高等教育实践中，有法不 依、执法不严、违法不究、以言代法等现象时有发生。这些问题的产生与高等教育行政管理 有直接或间接的关系。这是由高等教育行政管理在高等教育管理中具有主导性和决定性的作 用所决定的。因此，从法理的角度探讨高等教育行政管理法治化的主要内容和目标，不仅具 有理论意义，而且对于高等教育行政机关依法治教，依法行政，具有一定的促进作用。 一、高等教育行政管理的法治化历程 所谓高等教育行政管理，一般是指国家行政管理的一部分，是国家通过政府的行政机关 对高等教育事业进行的领导和管理。一般来讲，高等教育法制是指按照依法治理和严格依法 办事的原则，来管理规范各种高等教育活动的法律制度及其运行过程，其实质和核心是高等 教育法治，即依照法制的基本原则，如合法性原则，统一性原则，民主性原则，平等性原则 来进行高等教育事业的活动和管理。因此，从这个意义上来讲，高等教育法治也是高等教育 的一种管理方式，可称之为高等教育的法律管理。 法律是调节社会生活的行为规则，是统治阶级意志的体现，并随着社会生活的变迁而发 展。在现代社会产生之前，法律并不是一种独立的社会要素，而是一种附属于行政的辅助手 段。资产阶级取得统治以后，为了维持社会政治、经济和社会发展，提出了法治的原则，法 治原则是全部国家制度和社会制度的基础。19世纪中期以来，社会结构日益复杂，法律向 社会结构的各个层次渗透，许多过去不属于法律调整的社会关系，也逐渐纳入了法律解决的 范畴，教育就是这样一个领域。从国外教育法制建设的历程来看，早期的教育立法主要是义 务教育立法，主要目的是普及初等教育，这也是现代教育法制建设的开端。19世纪末，普 及教育对发展和管理资本主义生产的重要作用日益凸显，欧美国家开始认识到教育的重要 性，把各级教育(包括高等教育)纳入国家行政管理范围之中，用行政的手段发展公立学校 教育体系。与此同时，国家也普遍开始通过法律加强对教育行政的控制。特别是20世纪以 来，教育立法受到空前重视，教育法与有关教育的法律大量增加，教育法律关系主体的行为 规则日益增多，权利与义务日益明确。同时出现的另一现象是，各国为了提高行政效率，除 ·米俊魁：华中科技大学教科院博士生 高等教育经济与管理 ⑧ 了主要的教育法律外，把很大一部分立法任务交给了行政机关。而且，政府机关制定的教育 法规数量已经超过了立法机关制定的法律。 二次世界大战后，现代科学技术的发展和冷战时期军备竞赛的需要，西方国家全面加强教 育法制建设，建立起了比较完备的教育法规体系。特别是高等教育在经济社会发展中的地位作 用日益突出，甚至关系到国家的安全和民族的命运，各国对高等教育的管理和干预也逐渐增 后，德国、瑞典、丹麦等国也纷纷制定了高等教育方面的法律。①20世纪80年代以来，由于经 济全球化、社会信息化以及知识经济社会的到来，国家和社会对高等教育的关注超过了以往任 何时候。因为，“它(指大学)仅次于政府成为社会的主要服务者和社会变革的主要工具…… 它是新思想的源泉、倡导者、推动者和交流中心。”⑦于是，在世界范围内，掀起了高等教育立 法的新高潮。这些法律法规涉及了高等教育管理的方方面面，包括管理体制、教育决策、学术 自由与教学机构的自治、教育财政与投入、教师与课程、学位与考试等。 可见，教育的行政管理和法律管理是现代社会管理中既相互联系又有区别的管理方式， 现代国家对社会的控制和管理主要是通过二者来实现的。教育行政管理必须依法进行，管理 的主体必须依法设置，管理行为必须是在其法定的权限内，按照法律规定的程序作出的合法 行为，并产生相应的法律后果和责任。如果扩大教育行政管理的职能和范围，超越法律所规 定的职权。就会产生以言代法、权大于法的人治现象，就是违法行政。教育行政管理的法治 化，正是从这个意义上而言的。同时，教育的法律管理也离不开行政管理，法律管理的效能 主要是通过教育的行政管理来实现的，离开了行政管理，教育法律的作用和价值追求就不可 能有效地实现。教育行政管理作为一种纵向型管理，所依据的载体是各级各类教育行政机 关，具有简便、