农民利益、耕地保护与土地征收制度改革.pdfVIP

第 12卷 第4期 南京农业大学学报 (社会科学版)2012．12(4) 2012年 1O月 JournalofNanjingAgriculturalUniversity(SocialSciencesEdition) http：／／xbsk．njau．edu-CI_1 【特稿】 农民利益、耕地保护与土地征收制度改革 贺雪峰 (华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉430079) 摘 要：因为土地用途管制和土地位置不可移动，农地经过征收转变为城市建设用地可以产生巨大级差收益。征 地制度改革的核心是如何分配经过征地产生的土地级差收益。本质上讲 ，城市建设用地级差收益来 自经济发展 ， 如何分配在经济发展过程 中产生的土地级差收益，是关系到中国发展模式和发展道路的根本问题。文章讨论 了 土地级差收益的性质和土地利益分配的原则。文章认为，当前中国土地征收制度是 中国经济快速发展的一个基 本制度安排 ，这一制度大体合理。完善而非改变当前征地制度，应是征地制度改革的方向。 关键词：土地制度 ；征地制度；征地补偿；农民利益 中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1671—7465(2012)04—0001—05 现代化的过程，也是工商业发展和城市扩张的 补充相应的新增耕地，从而保证耕地总量不减少。 过程。城市化必然要 占用土地，农业用地转变为工 中央对土地用途实行管制和要求 “占补平衡” 商业用地，耕地被征收为城市建设用地，这是一个 以保证耕地不减少，并按年度下达建设 占用耕地计 必然的结果。 划，从而防止滥 占耕地现象发生，是完全正确的。 土地是不可再生资源 ，城市建设 占用耕地往往很难 复垦，这个意义上讲，占用一亩耕地就永久地减少 了一亩耕地 。而经济发展和城市建设又必须要 占 当前土地征收话语中，一种是耕地保护的话 用耕地，在占用耕地和发展经济上，就应有一个大 语。中国人多地少，谁来养活中国的问题不是假问 致的平衡，即每年新增建设 占地应与经济发展规模 题 。尤其考虑到随着经济发展，人 口增多，生活 由 相适应，要保持相对偏紧的建设用地供给，从而使 温饱向小康转变，中国人的饮食结构由吃饱到吃 城市保持合理的(偏紧的)经济密度，而不能允许 好，由素食为主到消费更多肉蛋奶，人均消费粮食 滥 占耕地 。正因为中央从严格的保护耕地立场出 需求会进一步提高，中国能否生产出足够 的粮食 ， 发，保持偏紧的建设 占用耕地计划的供给，而使地 将成为事关国家安全和中国人民基本需求能否满 方政府有着强烈的增加建设用地需求。地方政府 足的大问题。离开足够的耕地，养活中国就是一个 如何突破中央政策的限制，成为观察当前中国土地 不可能完成的任务。因此，中央提出实行最严格的 制度的一个重要视角。 耕地保护政策，要保持 l8亿亩耕地的红线。为此， 当前土地征收话语中的第二种话语是保护农 中央采取了两条措施 ：一是对土地用途进行严格管 民的土地权益，保护农民利益。征地就一定要 占用 制，耕地非农使用必须经由国土部门批准，且中央 耕地。按当前中国土地制度安排，除国有农场 以 每年根据经济社会发展的需要向各省市 自治区下 外，农业用地的所有者是村社集体，农 民拥有农地 达建设 占用耕地计划；二是根据 《土地管理法》，对 的承包经营权。农村土地除农地以外，还有农村建 建设 占用耕地，需 “占补平衡、先补后 占”，即必须 设用地，比如乡镇企业