快速城镇化地区工业用地门槛指标探讨——以苏州为例.pdfVIP

和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 2 工业用地过度扩张的动因 2.1 一般规律与发展惯性，工业用地对初期经济增长的支撑作用 社会经济发展的一般规律是“农业时代-工业时代-信息时代” 的递进，工业化是经济起飞的必要条件。因此，从东 南沿海开始，1980 年代以来我国进入了快速工业化的阶段，并为我国经济发展作出了巨大贡献。但传统的工业发展 模式（即通过不断投入工业用地以满足企业扩大生产的需求，从而实现经济增长）必然导致工业用地的扩张，沿海 地区“顺利” 的工业经济发展形成强大的发展惯性，在缺少外力影响（政府的强力调控）的条件下，这种惯性不断持续， 并且随着经济体本身规模的扩大而越发难以转变，导致出现全国性的工业用地高速增长现象。 2.2 GDP 目标导向下，政府企业化与以地招商的集体冲动 毋庸讳言，现阶段 GDP 总量及其增长速度仍然是地方政府最为关注的目标，也是政绩考核的主要标准。而从沿 海地区发展的经验来看，招商引资无疑是一条快速推动本地经济发展的捷径，并几乎在所有城市得到广泛的运用。 而政府的企业化倾向，则使地方政府之间的竞争趋于激烈，并出现了市场经济条件下普遍的非理性经济行为。原因 在于，资本投向主要考虑的因素主要包括要素价格（土地、劳动力、能源）、区位条件、市场容量、技术能力、制度 环境等等，其中政府能够强势控制的只有土地价格。各地政府在招商引资的过程中，纷纷将土地出让价格作为重要 竞争手段，不惜低价大规模出让土地，以获得外来资本推动本地经济的增长。导致各类大型工业园区、开发区不断 出现，造成工业用地投放失控。 2.3 现有财税分成体制下土地出让对于地方政府财政的重要补充作用 在现行的中央、地方分税制的制度安排下，地方政府只掌握小部分财税资源，其越低级政府掌握比例越小；但 同时，现有的财政支出安排则是越低级的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重① 。为此，地方政府客观上要求扩 大自身能够掌握的财税资源，土地出让金成为最为重要的来源之一② 。工业用地及其周边配套用地（居住、商业用地 的出让价格可达工业用地的 10 倍以上）的出入所得成为地方财政的重要补充。在地方政府强大需求下，工业用地的 大规模出让难以遏制。 2.4 土地价格低于价值促动企业圈地的市场行为 政府压低地价获得外来投资本身是一种背离市场经济规律的政府行为，但企业圈地则完全是一种市场行为，是 市场经济条件下的必然。地方政府在工业用地出让过程中，为吸引大型企业进入，往往提供低于市场价格的地价。 当企业发现其中由于“价格低于价值”而形成的利润空间时，出于市场行为的本能，大量圈地行为纷纷出现，导致工业 用地扩张过度。工业用地开发量大大超出实际建设量。同时，出于节约成本的考虑，企业在缺少管控要求的情况下， 往往建造低成本的一层厂房，也导致工业用地使用效率的下降。 2.5 制度与社会背景，“高效”与“低成本” 的征地 客观上，相对普通群众，政府无疑处于绝对强势的威权地位。在政府推动下，只要辅以相应的补偿配套政策，“拆 迁行动”通常能够得到比较“高效” 的实施（征用耕地更为简单，只涉及补偿问题）。相对于转化为工业用地后能够带来 的经济效益，政府所付出的行政和经济成本较低。因此，工业用地的获得通常比较“容易”，也就很难有效控制工业用 地的扩张。 3 城市规划层面的应对：建立工业用地门槛指标 城市规划作为指导城市空间发展的政策法规文件，显然应在城市空间管理中起决定性作用，其中建立明确、适 宜的定量指标体系对规划管理的具有重要作用。但传统的城市规划指标体系比较单一，缺少重点，难以有效应对当 前城市建设用地尤其是工业用地快速扩张的态势，导致规划的执行力和权威性不足。 3.1 现有用地指标的不足：浓厚的计划经济色彩 （1）以人定地 现有包括工业用地在内的城市规划用地指标体系建立于我国计划经济向市场经济转型初期，因此带有浓厚的计 1793 和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 划经济色彩，突出表现为“ 以人定地” 。仅仅提出了人均建设用地的指标，即人均工业用地指标应在 10-25 平方米，并 通过人口的控制实现对建设用地控制。计划经济时代，城市人口通过户籍管制是“可控” 的，因 “ 以人定地” 的发展思 路是对的。但随着市场经济发展，人口流动空前频繁，外来人口的大量增加直接导致原有建设用地控制方式失效， 自然对其中工业用地的增长也逐渐失有效，甚至成为建设用地扩张