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理解中国地方政府合作 ———行政管辖权让渡的视角 杨 　龙 　彭 彦 强 内容提要 :地方政府各有自己的行政管辖权区域 ,对其他区域的公共事务无权管辖 , 因 而 ,地方政府合作作为一种对跨行政区事务治理的工具 ,其核心作用就在于通过行政管 辖权的让渡形成一种区域公共管理权力 ,对跨行政区公共事务进行治理 。从中国地方 政府合作的实践来看 ,地方政府间让渡的行政管辖权主要涉及关于经济要素在辖区间 流动的行政管辖权 、产业结构调整和发展规划的行政管辖权 、跨界公共问题治理和区域 公共物品的提供权 。地方政府合作过程中对于合作收益的讨价还价 ,最终都要通过地 方政府间行政管辖权让渡达成共识 ,并通过形成文本的方式将利益分配方案固定下来 。 关键词 :地方政府合作 ;行政管辖权让渡 随着中国地方政府合作实践的逐步展开 , 国内关于地方政府合作的学术研究也日渐兴起 , 目 前学者们的研究主要集中于地方政府合作存在的问题 , 以及对地方政府合作中地方政府间的博 弈 ,对地方政府合作的性质等问题尚未深入探讨 。本文试图对地方政府合作的性质进行理论探 讨 ,并提出一种理解地方政府合作的视角 。 一 、行政管辖权的让渡 在中国的制度背景下 ,地方政府合作是指没有领导和被领导关系的地方政府之间的合作 ,大 体包括两种情况 :一是平级的地方政府之间的合作 , 比如省级政府之间的合作 ,被称为 “横向 ”合 作 ;二是虽然不是平级的地方政府 ,但没有直接的上下级关系的政府间的合作 , 比如某地级市与 该市辖区之外的某县的合作 ,被称为 “斜向 ”的合作 。由于合作方之间没有上下级关系 ,其达成 合作行动要经过双方的协商和同意 。从行政管理学的角度讲 ,地方政府之间达成合作的过程包 含着各自行政管辖权的相互让渡 。 ( ) 一 行政管辖权的涵义 我们所说的 “行政管辖权 ”在国内主要是指地方政府的行政管理权 ,与作为法学概念的 “管 ( ) 辖权 ”Ju risdiction 有所不同 ,不是指法院对案件进行审理和裁判的权力或权限 ,而是指国家的 主权或地方权力机关的行政管理权 。在国家层面 ,这里的 “管辖权 ”与美国政治经济学家奥尔森 ( ) ① M ·O lson 在分析国家权力的分散和集中对于经济绩效的作用时所提出的管辖权含义接近 。 这里的行政权辖权强调行政管理权的地域特性 ,因为地方政府的权力受到地方行政区划的限制 , ① 参见 M ·奥尔森 : 《国家兴衰探源 》,商务印书馆 , 1993年 ,第五章 。 ·6 1 · © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 政治学研究 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年第 4 期 ① 超出地方所管辖的行政区域 ,地方政府的权力就会失去法律效率 。 也就是说 ,在地方政府所辖 行政区域内,地方政府独享行政管辖权 ,对不是其上级政府的其他地方政府具有排他性 , 即在某 一辖区内,该辖区的政府对本辖区的政治 、经济 、社会 、文化等公共事务享有排他性的行政管理 权 ,其他对其无直接领导关系的地方政府无权干涉其内部行政事务 。 再有 ,我们在讨论行政管辖权的时候侧重点不在权力的范围 ,而在权力的运用和过程 ,这也 是与法学的 “管辖权 ”不同的地方 。我们使用行政管辖权这一概念的时候 ,主要是从地方政府合 作的实现出发 。从国际区域化发展的情况看 , 国际区域合作的实现需要国家让渡一部分主权和 经济社会事务的管理权 ,或通过相关方面管辖权的交换 。以欧盟为例 ,其成员国之间互免关税 , 实行自由贸易;欧盟各国流