地方行政服务机构的运作机制及其逻辑——J市行政服务中心的个案考察(1997-2011).pdfVIP

北 京 大 学 2012 政 治 学 行 政 学 博 士 论 坛 论 文 集 地方行政服务机构的运作机制及其逻辑 ——J市行政服务中心的个案考察（1997-2011） 谭海波，蔡立辉 （中山大学政治与公共事务管理学院，广东 广州，510275） 摘要：行政服务机构是政府通过有效整合职能，在一个集中的办公地点为公民、企业等提供政务 信息、行政审批、便民服务等活动的组织形式。20 世纪90 年代中后期以来，作为我国地方政府 自下而上探索的一项管理创新，受到社会的广泛关注和认可。在理论界和学术界，已有的研究大 多是针对行政服务机构建设中存在问题的对策研究，对于地方行政服务机构真实的运作过程和机 制缺乏深入细致的考察和分析。本文选取 J 市行政服务中心作为个案研究对象，通过对发生于 J 市行政服务中心不同历史阶段的一系列特定事件的“深描”，力图展现一个新机构创建和发展的历 程以及各个核心行动主体在该历时性“场域”中开展策略互动的真实故事。在此基础上，进一步 探析地方行政服务机构独特的运作机制和逻辑，为该领域进一步的理论建构提供经验事实和启示。 关键词：行政服务机构；整合；型塑；运作机制 一、问题的提出 20 世纪90 年代中后期，随着我国分税制改革的进一步深入，地方政府作为独立的利益主体 地位逐渐确立，地方政府管理本地经济和社会事务的自主性明显增强，由增长政绩观带来的地方 政府间竞争日益激烈，由此催生的地方政府管理创新活动也日趋活跃。在行政审批制度改革和地 方政府积极招商引资、发展地方经济的双重影响下，我国各地方政府开始纷纷建立形式不一的行 ① 政服务机构 。作为通过有效整合职能，在一个集中的办公地点为公民、企业等提供政务信息、行 政审批、便民服务等活动的组织形式，行政服务机构的产生和发展受到社会的广泛关注和认可。 截至2010 年底，我国已建立综合行政服务机构2842 个，其中，省级10 个，市（地）级356 个， ② 县（市）级2476 个，此外，还有24849 个乡镇（街道）建立了便民服务中心。 目前，在国家的 五级行政管理体制中，只有中央政府层面还没有这种组织形式。尤其是近几年来，这种组织形式 已经向区（县）级城市漫延，并在日常行政管理中占据了越来越重要的位置。 由于行政服务机构是20 世纪90 年代中后期我国出现的新生事物，而且是地方政府的自发探 索和创新之举，在其产生及发展的初期，理论界和学术界对其缺乏应有的关注，比较系统和深入 的研究还不多见。截至目前，这方面的研究成果大体可以分为以下两类： 第一，从创新的视角介绍行政服务机构的结构特征和运行机制。在组织结构上，有学者提出 行政服务中心是本级政府的派出机构，其主要领导一般由行政首长兼任，而进驻行政服务中心的 窗口工作人员大多从其他相关职能部门选派而来，接受行政服务中心和职能部门的双重领导。它 是一种类矩阵式组织结构，这种结构形式，既保证了其在行政审批服务方面的灵活性，又有利于 ③ 克服行政服务机构建设过程中的“制度困境” 。另一类观点认为由于窗口人员的行政关系特别 是职务晋升和工资福利等核心人事关系仍在原单位，行政服务机构客观上存在两个组织边界：一 ① 有的地方称为政务大厅、政务超市、“一站式”服务中心、行政服务中心、政务服务中心等，虽然当前称谓并不 统一，但从内涵上这一类机构可以界定为政府通过有效整合职能，在一个集中的办公地点为公民、企业等提供政 务信息、行政审批、便民服务等活动的组织形式。 ② 何勇：《在全国深化政务公开推进政府服务经验交流会上的讲话》，2010 年6 月29 日。 ③ 段龙飞：《我国行政服务中心建设》，第108-109，武汉大学出版社，2007 年版。 306 北 京 大 学 2012 政 治 学 行 政 学 博 士 论 坛 论 文 集 个是实边界——“办公室边界”；一个是虚边界——“中心边界”。 这种双重组织边界是行政服务 中心窗口人员的激励失效、窗口人员团队精神缺