财产性土地财政的现实问题与改革方向.pdfVIP

1 研究背景 一直以来，地方政府因地方财政过度依赖土地出让收益而备受诟病，尤其在近年地价大幅上涨背景下，部 分观点甚至将房价居高不下的原因也归结于此。因此从理论上探索土地财政及由此引发的地方财政问题，分析 地方政府实际获得并用于支持地方财政支出的土地收益份额和土地财政贡献度随市场的波动关系，提出改革和 解决土地财政问题的措施和途径具有重要意义。 土地财政问题近年来吸引了大批国内学者对其进行研究。目前，研究内容主要集中在土地财政问题产生的 原因、现状以及其产生的制度原因[1]等方面，具体是从政府土地出让总收入即土地成交价款与地方财政收入的 关系入手，分析二者的发展趋势，并结合相关制度进行说明。但已有研究对土地财政概念界定模糊，未具体区 分财产性土地财政和税收性土地财政，并分析二者受市场波动影响的问题。本文在区分土地财政概念的基础上， 结合财产性和税收性土地财政与市场波动的关系最终提出改革和解决地方财务问题的思路。 2 研究理论分析 土地作为重要的生产要素，其在交易和使用的各个环节会产生大量的收益，尤其是在 1990 年我国国有土 地使用权出让制度建立后，地方政府开始在土地出让过程中有所收益，且对该收益的管理和使用不得当而引起 广泛关注。 2.1 土地出让收益与土地财政界定 目前对土地财政所涉及土地收益的探讨多基于土地成交价款，包括土地收购成本、土地前期开发成本、土 地纯收益以及溢价部分，但由于土地收购成本和前期开发成本并未成为政府的实际收益，若用土地成交价款反 映政府实际所得收益，势必会在一定程度上夸大土地财政问题。 因此本文中财产性土地财政对应土地出让纯收益，即土地的财产性收入，将其界定为地方政府依靠土地出 让纯收益并利用其支持地方财政支出的现象。与此对应的税收性土地财政指的是地方政府利用土地相关税收支 持地方财政支出的现象。另外，提出财产性土地财政贡献度来代表地方财政对政府土地出让纯收益的依赖程度， 即财产性土地财政贡献度=土地出让纯收益/地方财政收入，税收性土地财政贡献度=土地相关税收总和/地方财 政收入。 2.2 土地财政的形成 土地出让制度是造成财产性土地财政问题的内在制度原因。我国现行城市国有土地使用权出让制度是在对 计划经济体制时期实行的以无偿、无期限为特征的行政土地划拨制度进行改革的基础上建立的一项新制度。《中 华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台，标志着我国国有土地有偿使用法律制度基本 形成，规定了政府通过出让国有土地使用权收取土地出让金的制度。 随着我国国有土地使用权出让制度的发展和土地出让规模的不断扩大，土地出让收益已成为地方政府一项 重要的资金来源，虽说其已经进入了财政体系，但是它的支出、和利用问题一直没有得到良好解决，并逐步成 [2] 为地方政府的“第二财政”，从而引发了土地财政问题 。 财税体制是造成财产性土地财政问题的外在推动原因。我国目前的财税体制是 1994 年改革的分税制，分 税制改革使得税收收入占地方政府财政收入的比重明显下降，财权和事权的不统一令地方政府另辟蹊径，从而 77 引发了土地财政问题。具体而言影响财产性土地财政问题的财税体制体现在： [3] 。1994 年以前中央财政收入远远低于地方财政收入，中央占全国 （1）中央和地方财权与事权的不对等 财政收入比重最高水平为 1984 年的 40.51% 。但自 1994 年分税制改革以来，中央财政收入明显提高，其所占 比重从 1993 年的 22.02%猛涨至 1994 年的 55.70% 。但在财权向上集中时，其相应的事权并没有向上集中。1994 年中央与地方的财政支出所占比重分别为 30.29%、69.71%，与 1993 年相比并没有如财政收入般发生较大涨幅。 由此对比可看出，在 1994 年分税制改革后，中央在上收财权的同时并没有相应地上收事权，从而造成地方政 府的财权与事权范围的不对称。 （2 ）1995 年 1 月 1 日实施的《中华人民共和国预算法》第28 条明确规定“地方政府不得发行地方政府 债券”，使得地方政府在财权上移事权被下放的同时不得不千方百计地寻找融资渠道，筹措资金。土地作为地 方政府手中可以自由支配的经济资源，且土地出让金由地方政府独享，其必然会成为地方政府解决其财权不足 问题的工具，从而加剧了财产性土地财政问题