城乡统筹发展背景下的农村土地征用制度改革.pdfVIP

维普资讯 2OO8年第 1期 中南财经政法大学学报 № ．1．2008 双月刊 Bimonthly 总第 166期 JOURNALOFZHONGNANU】慨 RSⅡY OFEC0NO^ⅡCSANDLAW Serial№ ．166 城乡统筹发展背景下的农村土地征用制度改革 袁 铖 (中南财经政法大学 经济学院，湖北 武汉430073) 摘要：现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾 日益加剧，制度变迁过程中的农地征用制度困境表现在城 市土地国有制与农地集体所有制的矛盾、农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾。产权的自我保护与政府 保护是农民土地权益保护的两大举措。 关键词：农地征用制度；城乡统筹发展；产权保护 中图分类号 ：F301．11 文献标识码：A 文章编号：1003。523o(2008)O1．0036-04 一 、 中国农地征用制度的历史演变 经济体制构成了农地制度最根本的制度环境，中国农地制度与经济体制具有高度相关性。1953 年～1957年 “一五”计划时期又是农村合作化运动和城乡分割的二元结构形成时期。1949年实施 的 《土地改革法》规定 “承认一切土地所有者自主经营、买卖及出租土地的权利”。土地改革实现了耕“者 有其 田”，土地所有权和经营权都归农民所有。 “一五”计划实施后，工农业之间的矛盾13益尖锐，为了 确保城市粮食供应和重工业发展，国家开展了农村合作化运动并实施了城乡不同的户籍、就业、养老、 教育、住宅等制度 。国家权力随着农业合作化运动逐步侵犯农民土地权利。在互助合作和初级社阶 段，国家剥夺 了农 民土地经营使用权 ；在高级社阶段，国家又剥夺了农 民土地所有权；在人民公社时 期，国家权力对农村土地无偿调拨，1962年调整所形成的 “三级所有，队为基础”的基本模式构成 以后 农地制度安排的基础。 我国1982年 《宪法》第 10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法 律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和 自留地、自留山，也属于集体所有。”城乡不同土 地所有制决定了农地与城市建设用地之间不能自由转化。 《土地管理法》第63条规定：“农民集体所 有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”，其转化只能由国家因公共利益需要通 过征用转变为城市用地。实际上无论农地被作为公共 目的、准公共用途还是明确作为商业用途，一律 采取由国家强制征地，然后再有偿出让 的办法。现行法律只允许兴办乡镇企业和村 民建设住宅或者 乡(镇)村公共设施和公益事业建设等例外情况可以不经过 国家征地程序直接转为建设用地。1978 年后，工业化和城市化快速发展使得 “农地非农化”的数量迅速增加，进人 20世纪9o年代 以后，耕地 收稿 日期：2007．11．28 基金项 目：教育部重大攻关项 目“农村土地问题立法研究”(yzoooo5) 作者简介：袁 铖(1967一 )，男，湖北京山人，中南财经政法大学经济学院副教授，博士。 36 维普资讯 更是急剧减少 。 农地征用制度对城乡经济发展的影响是完全不同的。虽然 1957年 宪《法》第6条规定 “国家可以 依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家。”农地征用制度在传 统计划经济体制下所引发的矛盾也不太严重，因为建 国2o年时间内，中国城市化进程十分缓慢，总体 上改革开放前 “农地非农化”的规模并不大，加上政府不存在 自己独立的经济利益，也没有扩大农地征 用规模的动力；同时政府征用农地，就要相应地实行一定数量的农民 “农转非”，农地非农化与农村劳 动力 向非农产业和城市转移是相互配合的，人均耕地面积并没有因为征地而减少。相反由于建国初 期大规模垦荒 ，1979年末的耕地比1949年多出近2000多万亩，那时农 民普遍欢迎国家征地，当时城 乡差距扩大主要由