以公共政策视角解读新版《大伦敦空间发展战略》及配套文件.pdfVIP

201 4·上海城市规划行业青年学术征文活动论文集 以公共政策视角解读新版《大伦敦空间发展战略》 及其配套文件六1 童志毅上海市城市规划设计研究院 【摘要】在特大城市总体规划编制方法的研究中，英国作为城市规划的鼻祖，规划体系和立法完善，总 体层面的《伦敦空间发展战略》(SPR，以下简称“大伦敦规划”)在城市规划体系和公共政策体系中具有纲 领性地位。其2004、08版在学界已有相当多的评述和借鉴，本文将对2011年7月发布的最新版“大伦敦 规划”进行深度解读，并扩展到其配套的补充规划(SPG)、实施规划(IMP)、年度监测报告(AMR)等文件。 通过关联性的分析和特征概括，重点研究“大伦敦规划”如何体现公共政策的内涵、如何发挥公共政策的 作用以及如何进行政策设计与表达。实际上这分别是从规划内部体系、外部条件以及技术方法三个方面进 行的研究，以期在当前社会经济发展方式转型背景下，对我国城市总体规划的创新有所启示。 【关键词】公共政策、城市总体规划、大伦敦规划 1《大伦敦规划》的公共政策内涵 二十世纪六十年代以来，西方城市规划从蓝图式、物质性的规划，向倡导式、过程性的 规划演变，可以被看作是城市规划回归公共政策属性的一条演进过程。尤其是城市总体层面 的规划，发展到今天，已更加强调规划“小系统”与社会、经济、文化“大系统”发展之间 的横向互动关系、强调各层次规划之间的竖向协调关系，也更加重视规划编制过程中社会各 界的参与协作、重视规划实施中的动态监测与评估。“大伦敦规划”便是其中典型的一例， 借以政策学的理论和模型来概括和剖析，它体现了“公共政策是多元主体参与下经由政府做 权威性的价值分配的动态过程”这一内涵，具体包含以下特征。 1．1系统性与周期性 首先从规划编制体系上，“大伦敦规划”与其配套文件都是由大伦敦政府发布的，但相 互之间有明确的横向分工、衔接以及有序的滚动修编机制，充分体现了政策学的系统理论与 周期理论。“大伦敦规划”(SDS)的每一轮检讨和新编都与大伦敦市长的任职周期相匹配， 并主要负责制定战略目标和政策框架；“补充规划”(SPG)为后续不定期发布，负责深化交 +住房和城乡建设部软科学研究项目《转型背景下特大城市总体规划编制技术与方法研究》(项目编号： 2011一R2．29)，其中国际案例专题部分成果。 203 放飞梦想美丽上海 通、住房、绿色网络等各个重要的专项内容；“实施规划”(IMG)为每三年定期发布，负责 制定近期行动计划和预算，并作为大伦敦市长致地方政府、部门及公众组织的政策“工具包”； “年度报告”(AⅫ{)则负责每年监测规划实施的进展和绩效水平，并对下轮编制实施规划提 出调整建议。 1．2权威性与综合性 政府通过公共政策对公共资源进行权威性的价值分配，其行为主体和行为实质都应当十 分明确，其行为目标都应当尽可能一致。“大伦敦规划”首先是由市长亲自领衔、市长办公 室组织，从交通、住房等核心部门抽调专员，形成工作小组，因此具有相当集中的决策权。 其次，在编制内容上，“大伦敦规划”将城市发展的各项子系统统筹到既定的发展目标和统 一的空间框架中，确保各项政策之间的连贯性和一致性，并确保与国家法律和国际条约的一 致性，从而达到资源配置综合绩效最大化的目的。 1．3协作性与过程性 团体理论和博弈理论认为，公共政策是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之 间一种平衡的产物。“大伦敦规划”的编制过程是一项严格的、公开的政策制定过程，十分 注重市级政府与地方政府之间、政府内部多部门之间的商议和协作，并按照法律规定的程序 全面开展公众参与和监督。基于西方社会相当高的政治参与水平，规划的意义更多体现于编 制过程，以充分的讨论来取得统一的价值观，直至所有利益相关者对城市发展的目标和策略 达成共识，从而尽可能地平衡各方利益。 2《大伦敦规划》在公共政策体系中的地位和作用 2．1作为自上而下的统筹工具 伴随着