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略论财政促进城镇化可持续发展 财政部科研所 孟翠莲 稳步推进城镇化最近被中央提到议事日程。与以往不同，本次提出城镇化的新意在于： 一是不仅仅注重提高城镇化的水平，而且还要提高质量；二是提出当前要把重点放在加强中 小城市和小城镇发展上，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力， 发挥好城市对农村的辐射带动作用，壮大县域经济。中央没有强调发展特大城市，而是强调 发展普通的中小城市和小城镇，因而政策导向更具有现实意义。如何贯彻落实中央精神，成 为理论和实际部门共同关心的话题。 一、城镇化对财政政策和管理的内在要求 城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化的历史过程，表现为乡村人1：2向城 镇人12转化以及城镇不断发展和完善。城镇化不仅仅体现经济发展过程，也体现社会发展过 程。受长期城乡二元体制的制约，中国城镇化将是一个漫长的演变过程。在城镇化发展过程 中，财政政策、财政制度和财政管理也要发生相应的变化。 (一)基础设施建设投入。这个问题实际上是个老生常谈的问题，多年来学术界和实际 工作部门已经明白，基础设施是准公共产品，财政投入不可或缺，而且，基础设施建设的速 度、质量已经成为制约我国城镇化水平的瓶颈。尤其是在市场发育不完善的中西部地区，政 府财政投入更是不可或缺。实际上政府每年用于农村基础设施建设的投入也是在逐年增加的。 问题的关键在于，由于历史上欠账太多、起点低、农村幅员广阔等诸多原因，农村基础设施 投入在量上远远不能满足期所需。 (二)生态环境保护建设。随着我国经济的迅速发展，城镇化进程的加快，城镇环境压 力也越来越大。城镇化伴很大程度上随着工业化，工业企业所排放的废水、废气、废渣等共 同作用于某个地区，加上管理薄弱、技术资金缺乏等因素，污染往往得不到有效控制。城镇 的工业污染-9周边的农业污染交织在一起，就会造成严重的生态环境问题，如空气污染、水 质污染、农田污染、噪声污染、生态破坏等。记忆犹新的太湖“绿藻”事件和至今投入甚多 仍未解决的云南滇池的污染问题，在某种程度上都是城镇化进程中的产物。可以肯定的是， 作为公共产品的环境保护，因其非排他性和非竞争性，使政府在其提供上必然扮演重要角色 或承担主要责任，这就要求财政采取一系列措施，鼓励或者约束某些经济行为。 (三)就业保障。城镇化也必然伴随着劳动力要素的重组(就业、创业和失业)。改革开 放以来，特别是近年来，各地城镇化进程加快，使农民的大片耕地被征占。失地农民在“被” 城镇化的同时，失去了既是生产资料、又是生活资料的土地。据统计，1987年到2001年，中 400万农民因 国非农建设占用耕地3394．6万亩，其中70％以上是征地。这就意味着至少有3 征地失去或减少了土地。近几年来，我国城镇化速度年均超过1％。按照世界上每1万城镇人 90 口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求，我国城镇化水平每提高1％，就要占用耕地1 农民失去土地。在城镇化进程中如何解诸如此类的I．-J题，保障劳动力能获得公平的就业和创 业环境，政府需要根据市场的需要，拿出具有针对性的措施，例如对劳动力进行技能培训， 让劳动力进入市场之前，享受均等化的义务教育投入和补贴等。 (四)其他民生保障。在城镇化进程中，劳动力进入和退出劳动力市场是经常的，这就 需要完善的民生保障系统。如何在将农民变成城市人口后，妥善解决其就业、医疗、教育、 住房等各种问题，尤其在住房保障体系、廉租房建设等方面，更是面临较大的考验。我国广 大农村地区地少人多，形成了世界少有的所谓农民工。农民工作为城镇化过程中的主力军， 农民工的社会保障问题成为完善社会保障制度的重中之重，妥善解决农民工社会保障问题是 推进城镇化建设、构建和谐社会和可持续发展的需要。 二、 财政促进城镇化发展的现状与不足 随着经济地发展，我国城镇化水平不断提高，城镇化率从解放初期的10．64％增至1978 年的17．92％。截至2008年末，我国城镇化率已达到45．68％，拥有6．07亿城镇人口，形成建 制城市655座，其中百万人口以上特大城