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征地制度改革的历史回顾与思考 黄小虎 征地制度改革和集体建设用地进入市场，是一个问题的两个方面，理论研究 界和政策研究界对此探讨了多年。2008年召开的中共17届3中全会的决定，终 于对这个问题取得了历史性的突破。 《决定》深入分析了我国农村发展的形势， 提出今后改革的指导思想、目标任务和重大原则。具体到农村土地制度改革，《决 定》明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完 善征地补偿机制。要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理 补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。《决定》还提出，“在土地 利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项 目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城 乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，……在符合规 划的前提下与国有土地享有平等权益。 《决定》的出台表明，中央推进征地制度改革的号角已经吹响，改革方向已 经明确。两年多来，有关方面积极采取措施落实中央的精神，但改革的步伐比人 们预期的要慢。其中的主要原因，是这方面的改革涉及重大利益调整，触及深层 次的体制、机制和法律障碍，人们的思想认识也因而存在很大分歧。在这种情况 下，廓清理论，把大家特别是广大干部的思想统-N中央精神上来，尤有必要。 这里，结合我个人的经历，回顾一下征地制度改革的历史，并对改革涉及的 重大理论问题，作一些探讨。 一、社会主义市场经济建立前后，征地体现的经济关系存在 本质区别 计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国 家予以安置。具体措施，一是“农转非，农业户籍转为城市户籍：二是把农业 劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民 来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口 粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗：子女由在农村上学变为可以到城市 上学；运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。这种转变所体现的经济关 系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划 经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制， 征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征 地当作改变自身命运的机遇。 进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安 置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能 作人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、 “大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能向过去那 样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因 征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国 家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币 补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具 体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。 其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说， 农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了：安置补助费也是按农业年产 值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完 全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生 活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村 土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责 任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不 了几年生计。这样一来，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出了。 比较一下计划经济时期的征地和现在的征地，不难看出其体现的经济关系有 根本性的差异。前者是既要地也要人，体现的经济关系是让失地农民参与到城市 化之中，分享土地改变用途产生的增值收益：后者则是只要地不要人，农民即使 完全失去土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者的 做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。 做上述对比分析的目的，并不是主张回归计划经济，而是从历史经验中，发 51 现现实问题的症结，以便进一步完善社会主义市场经济体制。