对当前我国政府绩效评估实践的反思.pdfVIP

中国政府绩效评估：实践与反思∗ 倪星 (中山大学 行政管理研究中心、政务学院, 广东 广州 510275) 摘 要：近年来，政府绩效评估在世界范围内大规模兴起。西方发达国家政 府绩效评估的制度基础是成熟的代议民主制，通过分权、结果导向和内部市场机 制改进了政府内部管理和工作流程，提高了政府管理效能。而我国政府绩效评估 的制度基础是科层制政府体系，上级与下级之间没有真正形成基于内部市场的分 权、绩效合同和结果导向，而仍然依靠命令—服从机制；绩效评估并没有改变原 有的管理制度和程序，没有改变政府及其工作人员的行为模式，反而强化了科层 制的优势。在政绩追求、赶超压力、政绩竞争等因素的影响下，我国的政府绩效 评估很大程度上变成了一种计划式绩效评估，成为一种新的政治控制手段。 关键词：政府绩效评估；公共管理改革；反思；政绩 在短短几年时间，我国骤然掀起了政府绩效评估的热潮，数以千计的论文、 各级各类研究课题、相关课程与研究方向的开设、研究机构的设立和研究报告的 公开发布，使得政府绩效评估成为“公共行政领域中最显眼的部分”、甚至成为 “行动中的公共行政学”。公共行政学发端于美国，美国的公共行政学之所以能 够长期保持优势和吸引力，与其拥有学科反思的勇气密不可分，由于研究方法的 规范和反思的建设性，美国公共行政学界对学科的反思总是能够推动学科的进 1 步。 为了推动政府绩效评估领域的学科知识增长，提高学科知识对政府绩效评 估实践的解释力和指导力，我们有必要在政府绩效评估如火如荼地进行的时刻运 用理性的方法进行建设性反思，以期推动我国政府绩效评估的理论与实践又好又 快地发展，切实服务于政府管理水平的提高。 一、对政府绩效评估作用的反思 对我国政府绩效评估实践的反思可以从对政府绩效评估的作用的反思开始， 我们需要反思的是，为什么政府绩效评估近年来在我国如此受重视，政府绩效评 估在我国能够发挥我们赋予它的作用吗？ (一) 为什么政府绩效评估如此受重视？ 西方国家的政府绩效评估由两条途径组成：一条是选民通过参加选举对政府 绩效进行评估，政务官及其所在政党对评估结果负政治责任；另一条是政府系统 内部根据绩效合同进行的评估，由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之 ∗ 收稿日期：2008-01-05 基金项目：中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展研究创新基地专项基金资助；2006年度教育部 人文社会科学重点研究基地重大项目“中国地方政府治理绩效评估研究”（06JJD630021） 作者简介：倪星(1969-)，男，湖北随州人，中山大学行政管理研究中心、政务学院教授、博士生导师， 主要从事行政学原理、组织与人事理论、公共经济学研究。 1 马骏，中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气[J]，《中山大学学报》(社会科学版)2006 年第 3 期， 第 73 页。 1 间的绩效合同构成。本文重点研究的是后一种政府绩效评估。西方国家的政府绩 效评估具有源远流长的历史，只不过在形式上有所不同，如预算控制、权力机关 对政务官的质询与听证，等等。政府绩效评估体现的是民有、民享、民治的政治 制度，其根本目的是使公民通过民主制度来控制政府并利用政府来实现公共利益 最大化。也可以说是通过这样一种制度安排实现对政治与行政的整合，即实现对 民主行政与效率行政的整合，促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作，在追 求提高政府运作效率的同时促进社会公平，达成精英自由与大众民主的妥协。1 西方国家政府绩效评估的理论背景是二战后沉寂了三十余年的自由主义的 东山再起，它基本上属于消极自由主义的范畴，被称为新自由主义，哈耶克和弗 里德曼是代表性人物。在自由民主制中，哈耶克首要推崇的是自由。关于限制选 举权、主张特定多数和其他类似的建议，使他成为当代自由民主政体的无情批评 者。在哈耶克看来，毫无节制的民主等同于极权主义，后者是一种能够导致资本 主义和民主自我毁灭的形态。对哈耶克而言，社会公正只是神话，是在追求不可 2 能的事物。 新自由主义者在推崇市场机制的同时，虽然也承认市场有不完善之 处，但认为政府同样会面临失败，因而市场失败并非政府干预的必要条件。由于 对集体行动的结果不信任，他们普遍对政府干预社会经济事务和维护社会公平表 示不满，主张紧缩