当前我国地方政府职能转变的主要障碍及对策.pdfVIP

《中共福建省委党校学报》2000 年第 1 期) 当前我国地方政府 职能转变的主要障碍及对策 陈世香 迄今为止 , 有关地方政府机构改革的论述也时见诸报刊 , 但是 , 对于当前地方政府职能转 变过程中存在的诸多障碍性因素 ,仍没能有较为深入的分析与阐释。笔者认为 ,这类因素目前 比较突出地体现在三个方面。 ( ) 一 “政府承包责任制”的存在及其影响 所谓“政府承包责任制”,大致说来 ,是一系列相配套管理制度、管理方法的统称;它指各级 政府 , 为实现一定的社会经济发展目标 , 采取具体量化的总体指标分解方式 , 对下级政府下达 各项细分的量化经济与社会发展指标 ,并建立起相应的量化政绩考核指标体系 ,用以考评各级 政府及其主要领导个人的政绩 , 并作为奖惩依据。其中有些指标 , 如中央政府所要求确保的 GN P 增长速度等硬性指标 , 在整个指标体系中更是占有突出地位 , 直接关系到各级政府组织 及其主要领导个人的政绩评估结果 , 乃至主要负责人的政治前途与命运。这种制度是传统计 划体制的产物 ,它仍是我国各级党政组织管理国家事务 ,促进社会发展的主要方法与手段。 在这种制度下 , 为完成上级政府交给的指标任务 , 各级地方政府采取种种可能的手段、对 策。其一 ,为确保各项指标 ,尤其是显要指标的完成 ,甚至越额完成 ,地方政府必然会向下级政 府及所属机构加压、加码。普遍做法是在上级政府布置的确保指标基础上进一步拔高,加重。 在这种政绩评估体系的推动下 ,又由于政府行为监督机制不力与法制不健全 ,造成地方政府官 员好大喜功的普遍心理。实践证明 , 以这种政绩考核指标体系为核心的政府承包责任制,虽然 可能在一定时期内促进经济增长 ,促成经济总量的扩张 ,甚至造成经济繁荣发展的短暂“喜人” 现象 ,但却只能是外延式经济扩张。长此以往 , 必然导致重复建设、经济结构失衡 , 各种“半拉 子工程”、“豆渣工程”比比皆是 ,这绝不可能促成整个国民经济的持续、高速、稳定增长。 其二 ,各级地方政府热心管企业 ,层层保“大户”。由于有一些硬性经济指标 ,单靠政府 ,尤 其对于各级中基层地方政府 , 是无法完成的。长期来已习惯于计划体制下各种政府行为方式 的地方政府自然要热衷于管企业, 抓大户。它们直接向所辖企业 , 下达各种经济指标 , 行使投 资决策、生产经营等本应属企业自主行使的各种职权。国有企业实际上沦为地方政府完成指 标的下属生产经营单位。这是当前政企职能难以完全分开的一个重要原因。 其三 , 利用各种正当、不正当的关系 , 向上级政府争资金, 争项目 , 争优惠政策。在为下级 政府及所辖企业布置好各种指标任务之后 , 创造完成这些任务的有利环境也就成为各级政府 应尽的职责。于是 ,各级政府运用一切可能有的关系、手段 ,甚至不惜违反有关国家法规、政策 54 的规定 , 向上级政府争财政拨款, 争工程项目 , 争优惠政策。这一方面强化了国有企业对政府 的依赖性 ,使之事事都找“市长”,找“省长”,不愿或不能真正面对市场 ,从而妨碍了国有企业市 场化的进程。另一方面也使得地方政府不规范 ,乃至不合法行为滋生蔓延。 其四 , 是利用手中职权 , 运用各种合法、非合法手段 , 创收争利 , 自筹各种建设管理资金。 由于政府机构臃肿, 人员冗杂 , 导致各级政府财政高度紧张 , 赤字连年。许多地方政府甚至发 生政府官员工资拖欠现象。在这种情况下 ,单靠预算内财政资金 , 自然难以完成上级下达的各 项指标任务。于是 ,在上级政府的默许下 ,地方政府堂而皇之地运用各种方法、手段 ,乃至不合 法、不正当的手段 , 自筹资金。于是乎, “三乱”盛行, “第三预算”、“费大于税”等怪诞现象成为 目前政府行为的一大特色。费税繁多, 民众 ,尤其是各种企业主苦不堪言。同时 ,各级政府 ,尤 其是中基层政府及其广大政府官员再也难以舍弃如此便利的利益源泉, 更不希望真正转变政 府职能 ,而沦为“清水衙门”、“有限政府”。 ( ) 二 地方政府经