城市化进程中城乡结合部的挑战.pdfVIP

城市化进程中城乡结合部面临的挑战与政策选择 ——北京朝阳区高碑店乡调查∗ 余斌 陈昌盛 刘守英∗∗ 随着城市化的快速推进，城市版图不断向农村延伸，农民土地被政府征用，原住民在失 去土地后进入城市就业大军。已有的村社从封闭走向开放，大量外来人口进入居住或就业。 在这块土地上成长的产业和企业也逐渐被取代或“升级”。这些区域通常被称为“城乡结合 部”。它既是城市化的一道风景，也记载了原住民在城市化浪潮下的命运转换，更成为城市 政府利益博弈中一块“烫手的山芋”，也是最难治理的区域之一。 高碑店乡位于北京市朝阳区的东部，素有长安街东第一乡的美誉。上世纪 90 年代末以 来，城市化的快速推进和北京城区的东扩，使这里成为典型的城乡结合部。随着大量国家和 市级重点工程的实施，大量农民土地被征占，产业发展空间被挤占，社会矛盾激化，群体性 事件频发，成为北京集体上访第一乡。近年来，高碑店乡不仅解决了大量社会矛盾，而且综 合经济实力不断增强，区域整体环境发生根本性变化，进入人民生活水平显著改善与社会和 谐的良性轨道。高碑店乡所走过的道路，在相当程度上揭示了城乡结合部经济社会发展面临 的矛盾，积累了解决矛盾与冲突、构建社会和谐的基本经验，并为城市化进程中解决“城乡 结合部困境”指明了政策调整的方向。 一、城市化进程中城乡结合部面临的突出矛盾 上世纪 70 年代末以前，高碑店乡主要以种植业为主，是北京的蔬菜供应地之一。80 年 代后期，农村工业化进程加快，工业企业快速发展。90 年代末期以来，随着北京市整体规 划调整和城市建设东移，该乡城市化进程加快。1993 年 8 月开始，乡人民政府和地区办事 处两套体制并存，成为典型的城乡结合部行政管理模式。在城市化进程中，出现了大量经济、 社会问题，农民与政府、农民与企业、农村内部等矛盾和冲突加大。 （一）现行规划不能适应城市化的需要 1993 年以来，高碑店乡进入城市化建设快速发展时期，承担了大量城市服务保障功能。 在辖区征用集体土地建设了华能北京热电厂、北京高碑店污水处理厂、京通快速路、地铁复 八线等 24 项重点工程，并承担了四环路、五环路及绿化隔离带等建设任务。城市化进程加 快，使该乡逐渐变成了“叫农村无农业、称农民无耕地、农转居无工作、要发展无空间”的 四无乡。面临着“八多、两少”的困难局面，即公路多、铁路多、河流多、高压线多、国家 重点工程多、绿化面积多、需要安置就业的人数多、历史遗留问题多，而产业用地少、发展 空间少。 高碑店乡目前执行的控制性详规确定的产业用地是根据 1996 年统计的劳动力人数进行 测算的，只考虑绿隔内剩余农业劳动力（当时共有 2088 人）的就业安置，未考虑绿隔外劳 动力安置以及转工自谋人员就业问题。全乡规划产业用地仅为 28.6 公顷，人均 17.44 平方米， 无法满足就业安置和产业发展需要。此外，原规划对高碑店乡产业用地指标是按照第二产业 ∗ 本文原载于国务院发展研究中心信息网 2009 年 7 月 17 日， /DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docid=1994587leafid=1 ∗∗ 余斌，国务院发展研究中心宏观经济部部长。 陈昌盛，国务院发展研究中心宏观经济部副研究员。 刘守英，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。 确定的，在《朝阳区十一五发展规划》中该乡已经被纳入 CBD 功能拓展区，主要发展商业、 服务业、文化创意产业等第三产业，但现行的规划控高和容积率并未调整，仍按二产规划执 行，控高和容积率偏低，不符合目前的产业定位。 （二）就业与民生问题是城市化进程的关键和难点 “农转居”自谋职业人员生活困难。仅从 1993 年执行北京市政府关于农转居安置工作 的 16 号令至 2003 年，该乡农转居人员就达到 10765 人，其中农转工自谋工作人员 8600 余 人，是朝阳区农转居、转工最多的乡之一。按当时工资、物价和利息水平计算，每人一次性 3 万元补偿水平不低。但 10 多年后，工资、物价水平大幅提高，3 万元连吃饭带看病已所剩 无几，造成这批自谋职业人员生活陷入困境。 群众失业问题比较严重。2003 年，高碑店乡有失业人口 8045 人，其中农村富余劳动力 449 人，农转居自谋职业失