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深化农村土地制度改革绕不过去的若干基础问题 　　随着2013年中央一号文件的贯彻实施、特别是中央十八届三中全会决定颁布后，以土地制度改革为中心的一系列问题成为热点问题、焦点问题。对于如何理解“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。……允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”等，各方看法大相径庭，很值得深入调研、反复商榷后再做科学定论。 　　一、部分农村集体土地所有权 　　主体缺位 　　2009年以来，根据中央要求，国土资源部、农业部牵头与相关职能部门共同相继开展了农村集体土地确权试点和推进工作，包括一个所有权、三个用益物权，即：农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、农户宅基地使用权、农民土地承包经营权。第一项要求力争2012年底完成，目前集体土地所有权确权登记发证率超过94.7%，已基本完成；二、三项要求加快推进；第四项要求在试点的基础上从2013年起五年内全部完成。从具体实施看，初步取得了明显成效，各地政策执行大体相近，但也存在差异，特别是在一些关键问题上，如果不统一规定，势必影响确权工作的整体推进，并带来不利影响。 　　农村集体土地确权是深化土地制度改革的基础。我国《宪法》明确：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《物权法》规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”2010年中央1号文件要求：“力争用三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。” 　　集体土地所有权、使用权究竟确认给谁，土地承包经营权由谁来发包管理，本来似乎显而易见、毋庸争议，但现在却成了众说纷纭的棘手事。由于认识上的模糊、政策上的摇摆、举措上的软弱和法律保障的缺乏，当“三级所有，队为基础”的人民公社体制解体后，农村社区集体经济组织呈日趋弱化或边缘化趋势。农经统计调查表明，全国建立村级集体经济组织的仅占40.5%。尽管目前一些地方集体经济组织不健全，但作为当地农村集体经济组织成员的安身立命之本，农村集体资产的劳动群众集体所有制性质和产权关系是清楚的。就自然资源而言，目前全国96%的耕地、约70%的养殖水面、60%以上的林地和1/3以上的草原属农民集体所有。社区集体经济组织作为资产所有者和管理经营者，将包括土地等自然资源在内的集体资产发包或承包经营，是坚持社会主义劳动群众集体所有制、适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的现行制度安排、政策导向的出发点和落脚点，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。 　　在所有权确权登记发证工作中，很多地区不愿意将所有权证书发放到村民小组（原生产队），除了经费、技术条件限制外，关键在于一些地区的村民小组虽客观存在，但已经没有组织机构、账户、公章等身份要素，性质难以确定，权利难以落实，有的只有一名村小组组长，难以作为经营管理集体土地的代表，也难以独立承担民事、经济责任。目前全国有46%的证书因村民小组主体缺位，而委托村委会或国土部门代为保管。一些村委会组织机构较为松散，相关制度不健全，存在滥用所有权证书侵害集体成员利益的隐患，很多农民对将所有权证书发放到村委会，由其保管、使用存在忧虑。 　　十八届三中全会作出了“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的决定。由于我国绝大多数农村集体产权不清、成员范围不明，由村委会代行产权代表人职能，广大农民的产权意识和监督意识淡漠，不可避免地存在村干部在土地事项上以权谋私、侵吞贪占等现象。国家信访局和农业部信访办统计表明，近年来以维护农村土地为重点的各类农民基本经济权益信访居首位，占总量的60%以上。土地征用、土地资源管理、集体资产管理、土地承包经营、农民负担问题上访的案件呈上升趋势。在全国数万起群体性事件中，农民维权居首位，约占35%，其中土地问题占65%以上。 　　二、农村集体土地确权的 　　新情况新问题 　　（一）深入推进确权工作难度更大。据初步估算，全国宅基地和集体建设用地应该发证2.6亿宗，约为全国农村集体土地所有权确权登记发证宗数的40倍。特别是对“一户多宅”、宅基地和集体建设用地隐形流转（变相出卖）、违法占地、华侨宅基地确权等政策难以把握。 　　（二）对促进发展的作用尚未体现。随着经济社会发展和土地价值的不断提高，农民和集体经济组织不仅需要通过证书保护权益，更希望借助证书实现发展和增收的愿望。但是按照现行法律规定，实际上只享有占有、使用权，没有完全的收益、处置权，致使对发证的热情不高。对地方政府而言，集体土地确权登记发证强化了对农民利益的保护，但可能会增加征用农民土地的难度，不利于地方经济增长，对这项工作有畏难情绪。 　　（三）农户承包经营面积证实不符。全国各地在上