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开放型社会的公共权力配置迷局 　　摘要 随着社会自组织的日益发展壮大，公民素质和参与能力的大幅提升，对既有的“第三方”治理进行梳理非常必要。“第三方”治理存在身份确认的风险、责任落空风险、参与程序不当的风险等诸多问题。发挥“第三方”在公共治理领域的中立性和参与的价值，还需要从信息公开、权责平衡、制度细化、程序优化等方面对公权力的配置及其行使形成约束，进而推动公共治理结构中的各种主体形成合力，形成“善治”格局。 　　关键词 公共治理 第三方 公民参与 政府责任 信息公开 　　【作者简介】 　　褚松燕，国家行政学院政治学教研部教授、博导，北京大学公民社会研究中心客座教授。 　　研究方向：公民参与、公民资格理论、政治体制改革与政府创新、社会组织管理。 　　主要著作：《中外非政府组织管理体制比较》、《权利发展与公民参与》、《个体与共同体》等。 　　当代公共治理的多主体特征日益明显。公共事务因具备公共性而使得对其管理呈现出程度不同的开放性，因此，政府、企业、社会组织和公民个人围绕公共事务的管理发挥不同作用，形成“众人拾柴火焰高”的合力，协调公共利益、群体利益和个体利益，已经逐渐开始成为共识。毫无疑问，在我国的公共治理结构中，政府居于核心权威地位，占据从议程设置到具体决策过程的主导地位，而其他公共治理主体无论是组织形态还是个体形态都处于参与者地位，只不过参与的形式、参与的广度与深度有所不同，由此塑造着社会阶层的流动、互动模式，推动着公共事务管理格局的变迁和公共治理从结构、过程到正当性基础的变化。值得注意的是，近年来，在我国的公共治理中，“第三方”的在场越来越多。那么，谁是“第三方”？“第三方”何以在公共治理中具有正当性和必要性？现实的公共治理中“第三方”的存在是能够拉近政府与公众的距离，进而增强政民互信，还是会消解政府权威，加深政府与公众之间的沟通鸿沟？ 　　“第三方”：一个并非新鲜的存在 　　“第三方”在人类的社会生活中其实已经存在很久了，常见于冲突调解中，冲突各方寻求有权威或威望的“第三方”进行公正或?而有效的解决。“第三方”在世界各地的实践都有着悠久的历史，并形成了相对完整的冲突处置机制和程序。这种“第三方”的在场基本上有以下几个必备要件：第一，有一个利益竞取或存在分歧的对象，无论这个对象是有形的如财产，还是无形的如名誉；第二，至少有两个以上的冲突方；第三，冲突方对通过“第三方”来解决冲突达成了共识；第四，“第三方”具有解决冲突的可能性和权威性。这种“第三方”冲突解决机制在一定程度上维护了一定的社会―政治秩序，保存和延续了国家和民族的核心价值体系。通常，这样的“第三方”之所以能够存在，一方面是人们维护一定秩序和社会行为规则的预期的需要，另一方面也是因为“第三方”被双方认为是独立的、公正的，因此也是有权威的，做出的冲突调解结果是有效力的。 　　简单来说，冲突调解情境中的“第三方”，其权威大致有三种来源：首先是公权力，如法院或其他政府裁判机构，其权威性由国家强制权力和政府信誉作为支撑；其次是行业或社会领域中各种自组织形态中的约定或契约，如行规行约等行业所达成的业界内部争端解决规范、乡村中未经国家权力介入的乡规民约等；最后是一定地域或群体内占据主流的道德伦理价值，如邻里或宗族中德高望重的成功人士，其权威性在于作为“第三方”的调解者个人是主流道德伦理的践行者且其成功被公认归因于长期对主流道德伦理的践行。也正因为如此，“第三方”在迄今为止的人类历史中更多地存在于司法裁判领域和社会争端调处需求当中。 　　公共治理中的“第三方”：范围与特点 　　20世纪90年代以来，公共事务的管理在全球范围内日益沿着两个维度进行重塑：一个是整体性政府的内视维度，一个是多主体协作共治的外视维度，这两个维度的发展逻辑互动成为当代政府内部权力制衡基础上的整体性合力与政府外部权力――权利衡平基础上的公众参与相结合的公共治理。于是，在具体决策和公共事件中，在政府与公众之间，为了公共利益和社会公正，“第三方”概念也被引入到公共治理当中，且日益成为公共治理不可或缺的主体。但是，在公共治理中的“第三方”已经因为情境的转换而具有了与冲突调解情境中不同的内涵和表现形式，首先，公共治理中的“第三方”不是冲突调解者，而是公共事务管理的主体之一，是参与者；其次，公共治理中“第三方”的参与目的不是为了在相互冲突的利益之间进行调解，而是以其职业化服务和利益关切来推动公共利益的达成；最后，公共治理中“第三方”参与的价值追求更为多元，公正只是其中一种公共价值，且并不总是第三方参与的首要价值追求。因此，“第三方”的存在是依赖于情境的，其参与形式根据公共治理的属性和领域而变化。 　　公共治理中的第一种“第三方”是决策情境中的“第三方”，往往是思想库、利益相关方或专业机构，其