古巴的社会保障制度发展-中国社会科学院拉丁美洲研究所.PDFVIP

载《拉丁美洲研究》2009年第3期 古巴的社会保障制度：发展、挑战与改革 袁东振 内容提要 古巴社会保障制度经历了不断发展、充实、扩大和完 善的历程。由国家主导的社保制度有许多独特性，制度统一，保障全 面，作用特殊，以充分就业为基石。社会保障是古巴社会主义制度的 重要组成部分，具有维护政治和社会稳定的作用。在新的历史条件下， 古巴社保制度面临许多困难，国家已没有能力继续大包大揽。2008 年12月古巴全国人大通过新社会保障法，对社保制度进行改革，建立 劳动者缴费的制度，完善社会救助体系。古巴传统的社保模式将发生 变化，但社保制度统一，以及全民保障和全面保障的特征没有改变。 关键词 社会保障制度 古巴 挑战与改革 一、古巴社会保障百年发展历程的基本总结 如果从1913年第一部社会保险法算起，古巴社会保障制度近百 年的发展历程，大体经历了4个发展阶段。 （一）社会保险的早期发展 这个时期是1958年以前，即古巴革命胜利之前的时期。1913年古 巴有了社会保险的第一个法律，首先建立了军人的养老金制度。随后 相继建立交通部门（1915）、司法部门官员（1917）、公共部门雇员和 教师（1919）、警察（1920）的社会保险制度。1916年通过了一项“工 伤法” 。1921年建立铁路工人退休制度，1929年建立海运和运输工人 退休制度，1933年将职业病纳入工伤范围。1933年发布生育保险的规 定，并于1938年执行。1940-1958年期间，古巴建立了38个社会保险 机构，即养老金的支付机构；到1958年，全国共有52个这样的机构。 这些机构的名称各异，如委员会、基金、退休金委员会、保险等。这 些社保机构可分为三类：一类属于国家和公共部门养老金和退休金制 度，其他两类分别是职业保险和劳动者保险。就险种而言，除养老保 险外，还有工伤保险、劳工生育保险等。 这一时期古巴的社会保险有许多缺陷，如机构繁杂，覆盖窄，福 利不完备，权利不平等，管理过程中官僚主义严重，资金来源不充分 等。社会保险资金主要建立在劳动者缴费基础上，雇主缴费很少，国 家缴费数量不仅少，而且不平等。尽管机构众多，但养老、残疾、死 亡保险一共也只覆盖了工资劳动者的40-50% 。基本没有疾病保险， 通过公共医院、互助团体和私人诊所提供的医疗救助十分不充分；这 些医疗机构主要集中在城市中心区，相当多的人口享受不到医疗服 务，特别是在农村地区。 （二）统一社会保障制度的建立 这个时期始于1959年革命胜利，终于1979年新《社会保障法》颁 布实施。1959年革命胜利后，古巴政治和经济生活发生重大变化，社 会保险逐渐发展成为社会保障，具有了新含义，其收入再分配的职能 增强。古巴政府确认了社会保障的短期和长期目标。短期目标包括： 为现存的社会保险基金提供即时的资金保障（atención financiera ）， 以保证其能够提供不间断的待遇；长期目标则是把覆盖范围扩展到所 有风险，把保障范围扩展到所有劳动者，实现待遇充足、合理，以及 管理的统一，建立免费的制度，建立和扩大疾病保险。 政府首要的措施是建立统一的社保制度，确保管理的统一。1959 年9月建立“古巴社会保障银行”，这是政府托管的自治机构，该银行 合并了21个退休金委员会，统一负责社会保险的执行。该银行成立后， 上述委员会的活动停止，这些机构的财产也转到银行名下。1960年进 行宪法改革，国家获得了在社会保险管理中保证制度全面发展和公平 实施的职责。为保证这一职责的实现，取消了社会保障银行，将其职 能转归劳动部，生育保险则由卫生部负责。1961年，公共部门社会保 障的管理划归劳动部。1962年的“第1010号法”把工伤、职业病保险的 管理也转归劳动部，把生育保险的管理划归卫生部；1962年“第1024 号法”规定，由劳动部管理18个专业部门的社会保险机构。 政府另一个重要措施是把社会保障向所有劳动者扩展。1959年11 月就曾制定了一个法案，覆盖了40% 的经济自立人口，为建立新的社 保制度作了初步准备。1962年9月，在广泛讨论和建议的基础上制定 新法律，将社会保险的覆盖范围扩展到所有劳动者，25万多农业劳动 者也被保险制度所覆盖。从这时开始，对劳动者的保护扩大到所有风 险，不仅确定了体面的养老金、适当的劳动补贴和工资，劳动者还获