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来自浙江省温岭市新河镇公共预算 改革的阳光试验 吴玉明　申芍 温岭市行政学校　副校长 温岭市行政学校　理论教员 来自浙江省温岭市新河镇公共预算改革的阳光试验 内容提要：新河的阳光试验为我们提供了一份以体制外嬗变到体制内为过程，以公众参与、民主理财、缩短委托代理链为主要内容，以激活人大机制为目的，以优化政治生态环境为基础，以重构政治生态环境为指归的一份独特的文本。本文通过对这一独特文本的解读，回答了公共预算改革为什么会发生在温岭新河？如何使政府的目标函数与公众的偏好相符合？通过什么样的路径缩短委托代理链？新河预算改革的实际意义何在？今后的指归是什么？ 关键词：公共预算 嬗变 偏好 委托代理链 优化 重构 一、问题的提出 2006年3月8—9日，在温岭市新河镇召开的第十四届人民代表大会第七次会议上，将民主恳谈引入政府的预算编制，提高了公众对“公共理财”的认知度和参与度，引起了社会各界的广泛关注和强烈反响。公共预算改革为什么会发生在新河？在公共预算的编制过程中，如何使政府的目标函数与公众的偏好相符合？应该通过何种路径才能缩短委托代理链，使权力的所有者人民能有效实施对权力的实际使用者政府的监督？新河的阳光试验是一种基于公民与政府之间和谐理念而设计出来的制度安排，其实际意义在于试图通过激活人大而对政府实行真正的制衡，这有利于政治生态环境的优化与重构。本文结合新河的阳光试验对此进行论述。 二、从体制外到体制内的嬗变 （一）新河的预算改革是经济社会发展阶段变化的产物。 一方面，随着人们生活水平的不断提高，2005年新河镇农民人均年收入7558元，公共需求呈现出多层次、多元性的特征，公众对生活环境、生活质量和福利水平的要求随之增加，迫切盼望社会能提供充分、优质、高效的公共产品；另一方面，随着经济的发展，政府的财政收入也相应增多，2005年，新河镇财政总收入9681.2万元，比上年增长31.8%，其中地方财政收入4186.5万元，比上年增长42.7%，于是支出的范围、项目也在不断扩大。 公共预算反映的是政府做什么与不做什么的选择，其实质在于配置稀缺资源，即将要实行的目标任务与完成这些目标任务所必须的资源联系起来，由于资源的有限性，这就产生了公共产品优先权的取舍问题，为了有效地设计和安排好公共支出， 客观上需要政府与公众之间通过对话来求得共识，只有这样，才能使政府的目标函数与公众的偏好相符合。 （二）新河的预算改革是民主恳谈深化的要求。 温岭的民主恳谈始于1999年6月，至今已有7年的历史，最初她是作为一种政府吸纳群众意见的方式提出来的，其间经历了三个阶段： 第一阶段，恳谈的议题呈发散状，即群众提问题，干部作解答，属泛主题阶段； 第二阶段，恳谈的议题呈收敛状，建立了民情挂牌销号处理制度； 第三阶段，民主听证会，即将民主恳谈作为政府重大事项决策的前置条件。 但这些都只是一种工作作风和工作方式的民主，是一个民意沟通与表达的体制外制度安排，并没有法律依据要求政府非得这样做或那样做。怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响？即要解决政府必须这样做或那样做的问题，在这种情况下，随着民主恳谈的不断深化，客观上就产生了要与体制内接轨的要求。 （三）与人大制度对接是嬗变的路径选择。 温岭新河的实践者发现，体制内最好的接口是人大。乡镇人大作为人民代表大会的基础，既是基层的国家权力机关，又是公众参与民主政治、行使当家作主权利的主要形式，因而，将民主恳谈与人大制度对接才会对政府的决策产生实质性的影响。人大具有四项重要的法定职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和监督权。新河的预算改革将民主恳谈引入人大程序，正是对重大事项决定权和对政府监督权的行使。 如果说通过民主恳谈的形式，将公众的意见与政府决策对接，这在温岭市属首创的话，那么，将民主恳谈引入预算编制，并与人大制度对接，则是新河镇的首创。民主恳谈，由此从体制外进入到体制内，这是一个由蛹化蝶的嬗变过程。 三、偏好显示、优先次序、权重与集合 公共预算的编制是对公众偏好有目标的选择过程，因而要体现公众的意愿、利益和需求。在这一选择过程中，需要回答以下几个问题：（一）公众的偏好显示；（二）偏好的优先次序与权重；（三）公众的偏好集合。对此，新河的预算改革为我们提供了一份可供解读的独特文本。 早在2005年，新河镇就对预算的细化进行了改革，其具体的做法是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的全部（包括各子项目细化了具体内容）进行讨论并提出自己的修改意见之后，再由镇政府、人大主席团和人大财政预算审查小组共同召开办公会议，根据人大代表所提的意见共同修改预算，在此基础上形成新的预算方案，然后再提交人大会议上表决通过。 2006年的改革在此基础上有了新的改进和突破： （一）新增了初审程序。