应对城市化中国城市公共财政对策.PDFVIP

应对城市化：中国城市公共财政对策 张德勇 杨之刚 一、迅速加快的中国城市化进程 城市化水平指一定地域内非农业人口占总人口的比重。改革开放以来，中国 的城市化程度逐年提高，已进入城市化加速发展时期。据国家统计局的数据，截 止 2003 年底，中国共有建制城市 660 个，其中直辖市 4 个，副省级城市（计划 单列市）15个，地级市267个，县级市374个；同年总人口为12.9亿，其中市 镇人口为 5.2 亿。数据还显示，中国的城市化率已从 1993 年的 28%提高到 2003 年的40.5%，11年间提高了12.5个百分点。据计算，11年间的年平均增长速度 达到 4.68%。如果以这个速度继续发展，城市人口比重将很快达到全国人口的 50%，就是说，将有一半的人口生活在城市之中，这会给城市政府和城市财政带 来极大的挑战。 国家统计局在测度中国城市人口的比重时，以往的统计方法是将户口作为界 定依据。按照这种方法，在流动人口大量增加的今天，显然会低估中国的城市化 水平。为了在一定程度上解决低估问题，从 1995 年全国人口普查开始，国家统 计局采用了新的城市（镇）人口统计方法，即将城市人口定义为“常住人口”的 概念，不再以户口作为依据来划分城镇人口和农村人口。 尽管以常驻人口作为测度城市化水平的依据，要比以户口为测度依据更具包 容性，但在进行国际比较分析时发现，关于“城市”的定义存在较大差异。按照 国外有关城市的定义，或按照联合国人居中心建设将人口1万人以上的居民点认 作城市的标准，中国实际的城市化程度将大大高于目前官方测度的水平。 除人口外，民政部于 1993 年制订的城市设市标准还对经济、财政和基础设 施等方面做了系统规定。一般认为，中国的城市设立标准要高于国外，说明中国 的城市化水平在一定程度上被低估了。然而，这并不是中国城市化进程中的关键 问题。更为重要的是，城市居民，包括准备进入城市的潜在人口，对城市公共服 务的需求在多大程度上能够得到满足。 二、中国城市化对城市公共财政的挑战 中国的城市化大致以如下两种方式分别或同时进行：一是通过人口流动方 式，即农民进城上学、打工、参军提干等进入城市；二是以城市数量和空间扩张 形式，即变农业用地为城市土地，变农村人口为城市人口。无论以何种方式，城 市化都对城市公共财政提出了挑战。 1．城市政府需要提供更多的公共服务。 据公共财政理论，公共品（服务）和外部效应的存在是政府干预经济的两个 主要原因。市场经济条件下，私人部门无法提供一些公共服务，如国防、法律秩 序、公共安全、环境保护等；市场也不能以令人满意方式提供另一些公共服务， 包括公共基础设施、公用事业、公共教育、医疗卫生、社会福利等。这些必须以 政府为主导组织提供。 但并非所有的公共服务都在全国范围内平均受益，有些公共服务的受益仅局 限在有限范围或特定地理区域内。因此可根据公共服务的受益范围分为全国公共 服务和地方公共服务。地方公共服务中很大一部分集中在城市区域内，构成了城 市政府职能的重要组成部分。 中国的城市化进程，由于伴随着经济体制改革和社会转型，更加剧了对城市 财政的压力，同时存在着很大的不公平。 （1）体制改革前，城市居民（以户口划线）得到的部分公共服务通过其所 在单位给予，如医疗、养老、住房等，较大单位还自办学校解决职工子女入学问 题。随着经济体制改革后“企业办社会”现象的消失，这部分公共服务转而由政 府提供。 由于体制和资金来源问题，城市居民对公共服务（如住房、医疗、教育、养 老等）的期望，与目前城市政府所能提供的公共服务之间存在较大的差距。许多 本应由政府免费或低价提供的公共服务，让城市居民付出了不小的代价，成为困 扰他们日常生活的难题。特别是尽管城市政府提供了部分社会保障，也提供了一 定的低保补贴，但与需求相比仍存在很大差距。随着市场经济的发展和社会的进 步，城市居民对公共服务需求的期望与城市政府能够实际提供的公共服务之间的 差距，必将进一步扩大。 （2）市场经济发展给城市带来了大量的外地务工人口。在现有格局下，城 市政府一般只对具有城市户口的居民提供公共服务。若以城市户口划线，进入城 市打工的农民不属于城市居民，但他们在城市中生活和工作，逐渐成为城