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集体公益性建设用地经济属性开发论 徐 文 【摘要]集体公益性建设用地虽具有政治与经济二重属性 ，但在 当前的土地利用中却呈现重政治属性轻经济属 性之态：政治属性虽在满足土地征收用地需求上已得到彰显，但却因征收条件的宽泛和征收补偿的缺位而存在 沦为满足征地需求的资源库之可能；经济属性虽在降低农业活动交易成本、提高农产品质量、安置农村剩余劳 动力、满足村民物质文化需求等方面有巨大发挥空间，却因顾虑市场要素进入缺乏正当性、公益性与营利性不 兼容、城乡用地方式有别而仍处于未开发状态。通过区别农地的公益性与公益性农地等概念，分析城乡用地方 式的趋 同性、论证开发集体公益性用地经济属性的可行性与必要性，可得出如下结论：借鉴十九世纪 自贡盐业 土地 “客来起高楼、客走主人收”模式有助于实现经济属性最大化之 目的，有助于达到节约集约利用集体公益性 建设用地的 目标。 [关键词]集体建设用地分类；公益性用地；农地属性；盐井模式 中图分类号：DF452 文献标识码：A 文章编号：1004--3926(2015)08—叭00—06 基金项目：四川省社会科学研究规划青年项 目“自贡盐业契约研究：现代农村社会转型的启示与借鉴”(SC14C403)、 司法部国家法治与法学理论研究项 目“自贡盐井所有权与经营权分离模式研究”(14SFB50030)、教育部重大招标项 目“农 村土地股份制改革的理论探索与制度设计”(13JZD007)阶段性成果。 作者简介：徐文 (1986一)，女，四川绵阳人 ，西南科技大学法学院讲师，博士，研究方向：土地法。I~lJiI绵阳 621010 自2003年十六届三中全会之后 ，我国集体建 建设用地与其他性质用地的标准为何?其二，集 设用地开始有公益性用地与经营性用地之分，同 体公益性建设用地 自身属性为何?其三，针对集 年，中央一号文件以及其后的十七届三中全会 《决 体公益性建设用地属性的利用是否合理? 定》、十八届三中全会 《决定》更是屡屡提到要 “严 一 、 判定标准与双重属性 格区分公益性用地和经营性用地 ”、“明确界定政 府土地征用权和征用范围”、“逐步缩小征地范围， 公益性用地中的 “公益”应有两层含义：其一， 完善征地补偿机制”。至此，公益性用地开始与土 目的公益，即土地利用之终极 目的是为了不特定 地征收紧密相连，成为存量土地的供求双方。无 多数人的福祉；其二，效果公益，即土地利用之实 怪当前研究公益性用地的文献无不将重点放在界 际效果惠及了不特定多数人，无论该效果源 自是 定公共利益的概念、标准及范围，无不以如何缩小 工程 的运营还是机构的服务。因此，只有当某块 征地范围、保护被征地人权益为视角 ，极少有专 用地同时满足 目的标准与效果标准时，方可归类 门针对集体公益性建设用地 自身属性的开发与利 为公益性用地 ；若 目的要件与效果要件只满足其 用进行分析的文献。而在 2003年之前，根据我国 一 ， 便属于准公益性质的用地 ；若 目的要件与效果 所施行的土地用途管制制度，集体土地仅有农用 要件同时缺失，便应归为经营性用地 (见表 1“非 地、建设用地、未利用地三类。即便是在 《土地管 农用地性质区分标准”)。以此标准为据 ，反观我 理法》、《全国土地分类 (试行)》以及 《全国土地利 国当前的集体建设用地现状，可大致将各类用地 用总体规划纲要 (2006—2020年)》中，建设用地 分别归人公益性用地与非公益性用地 。例如，根 也只有商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、 据我国 《土地管理法》第4条及 《物权法》第 135 公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设 条，集体建设用地包括集体住宅用地、集体商业服 施用地、以及军