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系统内抵制 　　2013年5月8日，世界红十字日。 　　四川省芦山县飞仙关镇凤凰村的村民，每人从中国红十字总会的工作人员手中接过一袋大米、约半桶油，并现场签字确认。 　　红十字总会直接向受灾民众分发救灾物资，并非惯例。此前，其募集的款物须经地方红十字会划拨灾区，去向多由地方政府主导，难以对外界做到公开透明，这也是红十字会多年来被诟病的问题之一。 　　在芦山地震的救灾行动中，红十字总会着力做出改变——直接向灾民发放价值2000万元的油和米。此番突破常规的物资划拨，既是源于捐方的意愿，亦为红十字总会的改革践行，试图通过独立运作来保证物款的公开透明。 　　但是，这一做法未能与地方民政部门达成一致，分歧的代价是，红十字总会在发放过程中得不到地方政府的人力、运输支援，只能倚仗有限的人力“日夜兼程”。 　　芦山灾区的不和谐，不过为红十字总会在地方的弱势又添一例。现行架构之下，地方红十字会实质成为当地政府组成机构，并拥有独立于红十字总会之外的募捐账户，部分善款直接纳入地方财政统筹。红十字总会在地方的话语权和资源协调能力十分有限。 　　虽然按照改革倡导者的设想，通过“改革和完善红十字会内部治理结构”，将最终实现红十字总会与地方红十字会垂直管理。但是，现实中恰与这一逻辑相反，过去三年，四川各级红十字会与政府捆绑得越来越紧，而上下裂隙并无弥合迹象。 在文家碧看来，与行政权力脱钩的改革思路，不具备可操作性，更多是红十字总会出于迎合舆情的考虑。 川红会扩张 　　2008年汶川地震后，四川省红十字会在救灾和重建过程中既是资金枢纽，也是项目执行人，并实现“跨越式”发展。 　　地震之前，四川省红十字会会长依循惯例，由该省分管医疗卫生的副省长兼任。彼时，该省基层红十字会的机构尚不健全，近七成县级红十字会仍归卫生部门管辖，属于“有组织、没机构”的状态。由于救灾和重建的需要，在四川省委的支持下，县一级红十字会快速发育。据四川省社科院的统计，2012年，四川逾九成县级红十字会都设立独立机构，较灾后重建之初增加了1倍。 　　由于要对捐赠物资实施监督和督查，四川省红十字会还获准设立了纪检监察岗位和党务工作办公室，职能得以扩张，并增加了编制。2008年，四川省红十字会的编制为20人，此后每年都在扩编，目前编制约为30人。与此相应，四川省财政对红十字会的预算安排逐年增加。据2013年初公布的数据，今年的预算和专项资金安排已达到1000余万元。 　　然而，人、财、事权的扩大，并没有使四川省红十字会独立性增强，而是越来越向政府组成机构的角色靠近。比如，捐赠账户由地方财政专管和监督，而红十字会成为接收和拨付捐赠资金的“中转站”，捐款的支配权实际掌握在政府手中。 　　四川省社科院的一份研究报告显示，三年重建过程中，经四川省红十字会接收和拨付的资金达64.3亿元，参与援建项目4630个，捐赠资金主要来自境外、红十字总会、各省红十字会以及对口援建地方的捐赠。 　　今年1月刚刚卸任的四川省红十字会前常务副会长文家碧强调，捐赠账户由地方财政专管和监督，由政府纪检监察部门在捐款现场审计，资金的接收和拨付由四川省红十字会独立执行。但在实际上，捐赠资金的使用范围已被政府圈定，其定向援助的项目必须符合政府制定的重建项目规划。 　　具体流程是，灾区基层政府负责搜集和评估重建项目，随后报省政府与省发改委审核，通过后由四川省红十字会协调捐赠方认建。 　　对于非定向的捐款，其用途亦需听从政府调度。文家碧引述审计报告，重建资金中约有5亿元被纳入四川省财政统一安排，用于重建规划大盘子中的项目。 　　在清华大学公共管理学院副教授贾西津看来，红十字会和其他社会组织都是独立法人。社会将善款捐赠给一个独立法人，即意味着双方建立了合同关系。未经捐赠者同意，将善款转给他人使用，实际违反了合同约定，同时，善款融入财政后，捐赠方难以了解具体的用途。 　　需要看到，“红十字会花钱、政府决策”的模式并非四川独有。2010年玉树地震的重建中，定向捐赠资金的使用模式与四川相同。四川省红十字会一位人士认为，相比红十字会日常工作中为各笔捐赠自选项目的方式，“认建”的做法更具优越性，他的理由十分实际，“只有符合政府重建规划的项目，在后期执行的过程中，才能在征地、立项等方面获得地方政府的支持。” 　　对此，贾西津表示，“认建”忽视了社会组织在社区重建中的规划参与。实际社区重建不只是一个硬件的配置过程，它必须体现人、社区、文化的和谐，将慈善组织简单作为政府项目的实施者，与其定位初衷相悖。 　　汶川地震重建的三年，也是四川省红十字会与政府的“蜜月期”。多位省红十字会人士，均能回忆起当时主要领导的到访和慰问。在几次赈灾募捐中，红十字会也几乎包揽了四川省级机关公务员的捐款。 　　玉树地震期间，为感谢全国