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从“两高”司法解释,浅谈环保综合制度的完善 　　摘要：本文从法律环保、产权环保和经济政策层面的环保等三个角度切入，分析了当前环境治理手段的局限性和环保制度的困境，并从多个方面提出了对于完善环保制度的一些思考。 　　关键词：环境保护立法 ；环境保护执法 ；环保制度； 产权环保 ；环境污染责任保险 　　中图分类号： X5 文献标识码： A 　　2013年6月，“两高”发布了办理环境污染形势案件新的司法解释共12条，理清了严重污染环境的认定标准，明确了环境监测数据作为刑事定案证据的相关规定、与相关部门配合出具专门性结果认定的要求和程序，有效解决了“取证难、鉴定难、认定难”；界定了部分行为犯罪直接入刑的具体标准，降低了环境污染犯罪的门槛。可以说，《解释》良好的可操作性，为环境执法提供了有力武器，对从严打击环境污染犯罪，推进法制环保进程有着十分积极的作用。#160;9月底，环京津大省，也是大气污染问题大省的河北省成立了省环境安全保卫总队，并逐步推进各设区市、大气污染重点县成立了环保警察队伍，专业打击环境污染犯罪。这是在“两高”司法解释明确“环境污染入刑门槛”后顺势而生的专业的环保警察队伍，并以《解释》规定的环保部门出具鉴定依据作为案件的认定标准。不久前《环保法修正案》（草案）提出，要进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任，为先天不足的行政环保单行线敲响了警钟。这些都是对当前环保法律的重要补充，也是对环保制度的重要提醒：旧环保制度之局限，亟待全体系环保制度之补充。 　　环境保护制度从方式上可以分为在行政政策层面的环保、法律环保、经济政策层面的环保、技术环保、产权环保和伦理道德层面的环保，其中行政层面的环保因其“环境管理者和非直接环境破坏者”的双重身份以及政策时间空间的不稳定性，成为环保制度中最薄弱一环；而其中科学的产权环保制度以其根本性和诱发自律的特质，成为环保制度中最为基础的一环；完善的法律环保和经济政策环保则以其刚性和强制性的特质，成为环保手段中坚实的保障。 　　一、法律环保 　　当前我国环保法律法规的问题包括有由于立法的不完善，可操作性不高，法律法规规定的处罚方式过少，处罚较轻，缺乏法律责任认定，造成的行政强制手段缺乏，环境执法权力过小；同时由于刑事诉讼主体确定、损害结果认定和举证责任分配上的法律法规内容程序不健全，刑事执法和司法的难度较大。 　　然而在当今环境保护实践中，环境保护通常由政府公益统筹，环境保护行为实际表现为基层环境行为，保护方式多为政策规定和行政执法。由于国内为数众多的重污染企业是国家或地方的重点企业，政府作为公共利益的代表者，同时也是公共事业的决策者，需要在经济发展和环境保护中找到利益平衡点，存在大量的消极执法、干预执法和政策失误，从而导致基层执法和司法的环境较差，不少环保举措在执行过程中不免会被沦为摆设。 　　针对这样的问题，应当加快修改环保领域基本法和相关法律法规，强化政府责任追究，将环境考核与经济指标并列为政府政绩考核硬指标；规范办理环境刑事案件的条件和程序，强化公众参与和社会监督程序，开展主动执法、超前执法。 　　二、产权环保 　　产权环保是当前公认最基础和自律的环保制度。在市场中，环境资源作为稀缺公共物品存在，出于私人利益最大化的驱使，环境资源的无偿使用、不需承担环境治理成本导致了严峻的环境问题。产权环保制度将概念模糊的环境公共物品的使用权在使用者之间进行有效分配，使环境资源的产权关系变得相对清晰，同时推动环保技术创新。 　　用产权环保的理念来看待当今国内环保问题，就是将环境污染和生态破坏解释为公共物品或者说环境容量的过度使用。由于环境容量是有限供给的，公共产品的产权不明和定价不清，导致污染者不会考虑外部投资，错误低估了资源的市场价格；政府忽视环境成本，政策失灵；行政性排污收费进入怪圈，单纯的价格机制发挥作用有限。 　　当前国外产权环保手段比较丰富，包括市场交易、环保收费、押金制度、补贴制度和强制刺激方式，都是通过充分利用市场机制来规范污染者。国内环保发展为教育环保为先，法制环保伴随其后，进而借助于经济和政策两个杠杆，产权环保本该作为整个环保制度建设最关键的基础制度却明显滞后。缺少这一环，环境保护就无法从根本上实现可持续，产权单位就不会自发谋求更好的环境、改进技术措施以获利。这显示出着国内环保制度建设以及全国生态环境的改善，势必要走更多的弯路，比产权制度清晰的制度支付更高的代价。 　　三、经济政策层面的环保 　　当前发达国家普遍推行的诸如“绿色保险”之类的做法，利用经济政策法制化，同时具有经济上可行性和政策上的刚性。美国的“污染法律责任保险”中规定，污染责任保险需要作为环境保护法的配套子法来实施强制施行。 　　近些年，全国有不少环境污染责任保险试点工作在不同程度上有着进