绸缪养老金全国统筹.docVIP

绸缪养老金全国统筹 　　中国养老保险制度的整体改革方案至今仍未浮出水面。10月15日至16日，人力资源和社会保障部（下称人社部）召开闭门会议，听取研究机构关于养老金改革的意见。 　　人社部新闻发言人尹成基表示，闭门会议只是听取意见，并非决策过程，其后还会听取企业和参保人的意见。 　　据《财经》记者得到的信息，目前，合并“双轨制”、延迟退休年龄和养老基金投资等方面各界虽共识度较高，然而距形成改革方案尚远。 　　由于本轮养老制度改革的顶层设计已被置于财税体制改革、央地关系调整和人口自由流动的大框架之下，属于政府间事权调整的一环，而养老金全国统筹与现有养老金制度下既得利益、路径依赖和制度转型缠绕在一起，因此成为改革的关键之举。 　　10月21日，人社部副部长胡晓义透露，基础养老金的全国统筹方案正在研究制定当中，“重点是明确中央的和地方的事权财权”，以增强基本养老保险的“整体调剂能力”，“既注重全国的统一公平又兼顾地区发展和生活水平差异”。 　　也就是说，在养老领域的诸多改革事项之中，全国统筹最有可能率先形成具体的改革方案。 大势所趋 　　中国的养老保险制度中，城镇职工基本养老保险（下称城职保）、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险三大体系并存，三者的基本结构、筹资渠道、基金账户各自独立。 　　而各个制度的统筹层次较低，各地区的基金池并无联系，无法横向调剂。养老负担轻的省份有大量结余，闲置贬值；而负担重的省份则需要大笔财政补贴。虽然城职保在全国32个省级统筹单位整体仍有结余，若剔除财政补贴因素，2010年有17个省份的基金当期收不抵支，缺口679亿元，2011年，收不抵支的省份缩至14个，缺口达767亿元。 　　更为重要的是，经济发展需要劳动力能够自由流动。但在分立的制度之下，各地区的社保机构因为自身利益，倾向于阻止养老保险跨地区接续，大大阻碍了劳动力在市场上的有效配置。 　　养老金全国统筹如果实现，将使得当前各地分散的养老金池合并，全国的基金可统一调剂运用，可以解决不同地区之间旱涝不均的难题。对参保人而言，全国统筹之后，养老金的可携带性将扩大至全国范围。此外，统一的制度也有利于实行国民待遇，促进公平性。 　　近年来，不但学界对于养老金全国统筹的呼声渐高，其内容也已写入《社会保险法》和“十二五”规划，成为国家的政策目标。 　　在学者们看来，基本养老保险全国统筹的实质内涵是全国统一的养老金制度，包含统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支。 　　其中，统一管理机构意味着中央政府集中管理养老保险基金的征收、管理和发放，其经办机构为垂直管理，与地方政府无涉。 统筹之难 　　虽然养老金全国统筹是大势所趋，但迟迟不能实现，主要原因之一便是地方利益掣肘。 　　对于统筹账户部分而言，全国统筹因牵扯中央和地方的事权、财权划分而面临困难。养老负担轻的经济发达的地区，比如深圳，养老费率低，而结余多。全国统筹之后，其基金结余部分即被调剂至别处消解。而且统一费率可能拉高其原来较低的费率，使得企业用工成本上升，削弱了竞争力。 　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，如果强行用行政手段提高统筹层次，可能带来效率降低，制度成本增加的风险。 　　另一个后果就是虚假的受益人数可能大幅增加。“如果中国在册的享受养老金的人数是1.3亿人，到时候可能就会变成1.7亿人，那多出的4000万，可能就是花账。这其实就是道德风险，形成逆向选择。”郑秉文说。 　　此外，来自地方社保机构人员的阻力在推行省级统筹时已经显现，一位湖南人社系统的官员坦承，当地社保人员不愿失去升迁机会和与地方政府之间的密切关系，是湖南未推行省内垂直管理的重要原因。 　　地方利益阻碍之外，历史债务由谁承担也是全国统筹面临的一大难题。 　　按照中国养老统筹账户和个人账户并立的制度设计初衷，个人账户名发挥积累作用，而统筹账户则承担风险共济和再分配的功能。 　　事实上，个人账户相当于强制储蓄，无所谓统筹层次。当年建立个人账户，主要的考虑是让参保人累积资金，提高制度可持续性。 　　然而，就在城镇职工养老保险制度刚刚推行的1998年，国企改革加速，全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金；加之亚洲金融危机爆发，经济形势严峻，养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方政府普遍开始挪用养老金个人账户资金用于当期发放。延宕至今，“统账结合”的部分累积目标并未实现，还形成了超过2万亿元的个人账户“空账”。 　　“空账”使问题复杂起来，全国统筹意味着中央财政和养老金制度本身承担这一债务，而地方政府则免于清偿责任。虽然财政部部长楼继伟曾在多个场合公开表示，养老金的管理应该上收至中央，由中央财政承担更多的支出责任。然而