论预算的治理职能.docVIP

论预算的治理职能 　　【摘 要】 事物的职能是事物的固有功能，是事物本质的体现。但现有文献中预算的职能从未提及治理的职能。治理的核心是制衡权力。现代预算的实践与理论表明预算具有治理职能，现代预算客观上要求审议通过、公开透明、内部控制、审计监督这四个方面。一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力，现代预算制度最终成为国家治理的基本制度。忽略预算的治理职能就不能称为现代预算。 　　【关键词】 现代预算； 治理职能； 制衡 　　中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）19-0106-05 　　十八届三中全会提出了“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”以及“治理能力现代化”，笔者研究发现，在法规文件和学术论著中从未提及预算的治理职能。本文作一探讨。 　　 　　一、预算管理职能的文献评述 　　笔者搜索预算职能的文献，都未提到预算具有“治理”职能。如： 　　（一）《预算法》规定 　　1994年3月22日，《中华人民共和国预算法》第一条规定：“为了强化预算的分配和监督职能。” 　　（二）高校预算管理职能的研究 　　1.郭银清（2005）认为，高校预算管理具有以下职能：（1）规划职能；（2）协调职能；（3）控制取能。 　　2.邱景华（2010）认为，高校预算管理的职能有：（1）规划职能；（2）协调职能；（3）控制职能。 　　3.杨园（2007）认为，高校预算管理的功能有：（1）导向功能；（2）核算功能；（3）协调功能；（4）控制功能；（5）评价功能。 　　4.韩燕（2008）认为，高校预算管理的职能有：（1）明确工作目标；（2）沟通和协调；（3）控制日常活动；（4）绩效评估。 　　（三）企业预算管理职能的研究 　　1.刘俊茹（2006）的研究表明：Zimmerman（2000）将预算管理的职能划分为决策管理和决策控制（两职能）。Hope Fraser（1997）则将预算管理职能分为业绩评价、成本控制和预测与资源分配（三职能）。国内学者将预算管理职能分为授权系统，预测与计划，传递信息和协调，激励，业绩评估（五职能）。所以笔者认为，预算管理具有计划、业绩评价、协调、控制、激励等职能。 　　2.刘彦博（2010）认为企业全面预算的功能有：（1）规划功能；（2）控制功能；（3）沟通功能；（4）协调功能；（5）激励功能。 　　3.李红艳（2012）认为：“企业预算是企业追求稳定及成长，在经营管理上所不可缺少的利器。预算通常具有计划、控制、沟通、协调、业绩评价和激励等职能。” 　　（四）政府预算管理职能的研究 　　1.著名公共预算专家希克（Schick）指出，公共预算有三种主要功能进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向。 　　2.王雍君（2002）认为：“预算的目的在于促进特定的政策目标，它具有三大基本功能，即资金配置、经济稳定和再分配功能。预算还是管理的工具。好的政策依赖好的预算管理。” 　　3.苟燕楠（2005）认为：“公共预算也具有三个基本功能，即资源配置、收入分配、经济稳定。” 　　4.甘黎黎（2005）认为：“政府预算作为财政的一个重要政策工具，担负着资源配置、收入分配、宏观调控的功能。” 　　（五）预算管理职能的文献评述 　　1.关于“职能”与“功能” 　　上述12种提法中，6种提“职能”，6种提“功能”。其实，这两者是一回事。如葛家澍、余绪缨（1999）指出：“会计的职能是会计的固有功能，是会计本质的体现。由于会计的本质是由生产发展特别是由商品经济对信息的客观需求所决定，会计的职能（尤其是基本职能）就具有客观性和相对稳定性。”这里，“职能”与“功能”是一致的。沿用“会计职能”的提法，笔者采用“预算职能”。 　　2.关于“预算”与“预算管理” 　　众所周知，预算不同于预算管理。简言之，预算是“财务收支计划”，而预算管理却指预算主体根据预算开展的管理活动，包括预算编制、预算执行、预算分析、预算调控、预算考评等多个方面。上述12种提法中，5种提“预算管理”，7种提“预算”。杨纪琬、娄尔行（1991）指出：“会计作为管理经济的一种活动，客观上所能发生的功用。”与上述葛家澍、余绪缨的观点一样，强调了“客观上”与“客观性”，是自身“固有功能”，不是主观行为，特别是《预算法》提的是“预算的分配和监督职能”，因此，笔者倾向“预算”而不是“预算管理”。 　　3.关于“预算职能”不同时期的侧重点 　　（1）配置职能 　　文炳勋（2006）认为：“早期的公共预算主要限于配置职能，即提供公共产品和服务以满足社会需求。20世纪30年代大萧条之后，政府开始对经济进行全面干预，公共预算的范围和规模由‘小’转‘大’，在原有配置职能的基础上，又逐渐形成了分配