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论我国行政复议制度的缺陷及其完善 　　[摘 要] 我国现行行政复议制度在保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了重要的作用。完善的行政复议制度不仅能够起到监督行政机关行使职权的作用，还能及时有效地保护和救济行政相对人的权利。我国现行行政复议制度还存在一些缺陷和不足，表现为：行政复议和行政诉讼的衔接不够畅通、行政复议机构缺乏独立性、行政复议范围相对较窄、行政复议法对复议适用调解没有法定化。 　　[关键词] 行政复议 复议范围 复议程序 　　行政复议，是指行政相对人不服行政主体的行政行为，认为行政主体侵犯了自己的合法权益，依法向行政复议机关申请复议，请求复议机关对原机关行政行为的合法性和适当性进行审查并做出复议决定的法律制度。 　　行政复议制度其实是现代民主政治与追求行政效率双重价值的选择结果。随着现代社会发展变化的需要，行政权力极度膨胀，对行政权力的制约成为必要。公权力之间相互制约发展相对成熟，但是私权利对公权力的制约则发展缓慢。相对于强大的行政权力，私权利非常弱小。“无救济则无权利” 要使公民、法人和其他组织的合法权益避免受到行政权力的侵害，就必须赋予他们救济的权利。行政诉讼过程中司法权对行政权进行监督非常有必要，但是因其程序繁琐、费用高、效率较低等因素导致其不能完全适应现代行政追求效率的基本需要。而行政复议制度，通过上级行政机关依法裁决行政争议则能够快速有效地救济相对人的合法权益，纠正不合法、不合理的行政行为。所以完善行政复议制度具有重大现实意义。 　　目前我国行政复议制度存在的缺陷与漏洞 　　1.行政复议和行政诉讼的衔接不够畅通，两者之间关系缺乏协调性 　　从现有的法律法规来看行政复议与行政诉讼有四种衔接模式：其一是复议前置，其二是复议终局，其三是选择后复议终局，其四是复议诉讼平行选择，且司法最终裁决。繁琐的选择模式不利于保护行政相对人的合法权益和最大化的监督行政机关行使职权。 　　大多数案件属于第四种模式，即行政相对人可以选择先行政复议，对复议决定不服可以再提起行政诉讼，也可以选择直接提起行政诉讼。这种衔接方式行政相对人有较大的自由选择的权利，有利于保护相对人的合法权益。但是笔者认为对于复议后提起行政诉讼的期限比较短，不利于救济相对人权益。 　　另外前置主义原则的设置不利于行政相对人的自由选择。法律规定部分事项必须先经复议，然后才能起诉，这样当面对行政争议纠纷时，行政相对人则往往没有选择的余地，而是受制于法律的规定。笔者认为凡是行政行为引起的纠纷争议，应当赋予申请人自由选择的权利，即改变“前置主义”原则的立法规定。 　　2.行政复议机构缺乏独立性 　　公正是法律追求的基本价值，是法律的灵魂，但是公正需要好的程序来保障。《行政复议法》第3条规定了行政复议机关，具体是指行政机关内部负责法制工作的机构，其实仍然摆脱不了行政机关的隶属关系。“任何人不得做自己案件的法官，这是公正最起码的要求。它主要在于防止行政行为的做出或纠纷的裁决受机关或利害关系的影响。”①“不能做自己的裁判”，这个法律基本的要求告诉我们建立独立的复议机构的重要性。我国目前的行政复议机构产生和履行行政复议职能从始至终没有摆脱行政机关的隶属关系，也就是做了自己的法官，因而导致严重的程序不公，公正难以保障。例如，实践中对于自由裁量行政行为，行政相对人认为行为不适当侵犯了其合法权益，从而提出复议。但是复议机关往往不是本级政府就是上级领导机关，为了维护机关的声誉和形象往往会做出不公正的复议结果。 　　考量国外复议机构，很多国家都设立了专门的行政复议机构。如澳大利亚设有行政复审委员会，英国设立了行政裁判所，韩国设有诉愿机关。我国行使复议管辖权的机关是政府内部负责法制工作的部门，相比较而言，国外的复议机构更具有独立的法律意义，不受一般行政机关干涉，更加有利于保障复议案件公正、有效地及时解决。 　　3.行政复议范围相对较窄 　　《行政复议法》第6条采取列举方式规定了行政复议的范围，导致复议受理范围狭窄，影响行政复议制度的价值实现。目前，行政复议主要针对具体的行政行为，《行政复议法》第7条虽然规定了对部分抽象行政行为可以受理审查，但将部委规章和地方政府规章完全排除在受理范围之外。将抽象行政行为纳入行政复议范围已经刻不容缓。“首先，抽象行政行为违反上位法的案例频频发生，破坏法制统一原则，现行纠正机制却无法启动；其次，抽象行政行为制订过程中的地方保护主义和部门保护主义突出；再次，各级政府及其工作部门缺乏制订行政规范性文件的统一程序规范。”②扩大行政复议范围，将抽象行政行为纳入复议范围是十分必要的。 　　4.行政复议法中关于适用调解结案的情形十分有限 　　行政复议经历了由不能调解到可以调解的发展变化过程，但到目前为止允许调解结案的案件范围仍过于狭窄