公務住民側面から見た自治体空間の関係-地方自治総合研究所.pdfVIP

● ● －自治総研通巻438号 2015年４月号－ 公務住民側面から見た自治体・空間の関係 金 井 利 之 はじめに (１) 自治体・区域・住民 地方自治では、自治体、区域、住民が、三位一体の構成要素として、通常は理解さ れている。この三者が常に一体的に存在することは実は自明ではないことは、別稿に おいて触れたところである（金井2015 ａ）。しかし、仮にこの三要素を前提としても、 さらに考察すべきなのが、住民というものである。「住民自治」が地方自治の本旨の 一つを構成するように、「住民」という概念は、ある意味で、地方自治での当然の前 提となっている(１)。 しかし、東日本大震災、特に、原子力発電所苛酷事故に伴い、住民が長期・広域に 避難をする事態の発生は、こうした当然の前提に問い直しを迫っている。すなわち、 従来の区域が居住禁止になるなどにより、従前の区域に、長期間にわたって居住でき ないという事態が発生したのである。その意味で、「住民」なるものも、決して自明 の存在ではない。「住民」という、地方自治にとって前提となっている概念自体につ いても、改めて、自治体(２)や区域・空間との関係で、検討することが求められてい よう。 (２) 住民の三側面と公務住民 住民をどのように捉えるかは、難しい問題である。本稿では、自治体行政学の観点 (１) いわゆる自治体の人的構成要素としての住民である。自治体の構成要素には、そのほかに、 場所的構成要素としての区域、制度的構成要素としての自治権（の国からの分与）があるとい う（松本2002：93)。なお、自治権の代わりに、法人格という理解もある（宇賀2015：29－30)。 (２) 自治体に着目すべきか、自治権に着目すべきかは、記述様式の問題である。注(１)では、自 治体＝住民＋区域＋自治権と記述される。本稿では、地方自治＝住民＋区域＋自治体であり、 自治体とは、自治権を有する統治機構（政府）と記述する。 － 27 － ● ● －自治総研通巻438号 2015年４月号－ から、すなわち、自治体行政の存在を前提にして、自治体行政との関係から住民を捉え るという意味で、以下の３つの側面に区分して捉えるのが簡便であると考えている(３) （礒崎・金井・伊藤2014）。 第１は「対象住民」である。機構あるいはマシーン（機械）として、自治体（地方 自治体・地方政府・地方公共団体・地方当局・地方団体・自治団体など名称は多様） があるときに、それが何らかの作用を及ぼす相手方としての住民である（原島2012）。 いわば「行政される住民」ということができる。これは、地方自治法制で言えば、役 務の提供を受ける権利を有するとか、あるいは負担分任の義務を負うという形で、位 置づけられている。いわば、地方自治法制における住民の定義に、かなり近い位置づ けである(４)。 第２は「公務住民」である。行政という機構・機械の担い手となる行政そのものと しての住民である。行政そのものとしての住民という側面は、公私区分を前提にする と、ほとんど理解不能である。しかし、簡単に言えば、「自分達住民の身近なことは 自分達住民でやろう」というときの住民である。役割としてみれば、行政職員