多任务代理、财政外溢与地方公共服务提供——以教育为例.pdf

教育财政 多任务代理、财政外溢与 地方公共服务提供 ★ ——以教育为例 宗晓华 (南京大学公共管理学院，江苏210093) 内容提要：财政分权和财政竞争理论在强调地方政府提供公共服务效率优势时，较 少考虑联邦体制与单一集权体制的制度差异，而且忽视了地方政府在提供教育等公共服 务时面临着巨大的财政外溢。本文基于我国的政府结构背景，应用多任务代理框架来构 建理论模型，并进行初步的经验分析。研究发现，地方政府将系统地忽视产出不易测量的 文教卫生等社会民生类公共服务的提供。在人口大规模迁移使得教育支出具有显著财政 外溢情况下，地方政府会更进一步削减教育支出，并向居民转嫁。未来的政策调整方向 是，淡化地方政府经济活动激励的同时，加大对社会民生类公共服务的激励强度，并增加 对具有财政外溢项目的专项转移支付，使其经费负担主体逐步上移。 关键词：多任务代理财政外溢公共服务提供教育 文献标志码：A 中图分类号：F810．45 持在15％左右；县级政府的财政收入仅仅占全国财 一、引言 政收入的13．4％，但教育支出占全国的比例一直在 我国的财政收入50％以上都集中于中央政府， 然而财政支出却主要由地方政府执行，2005年地方 财政支出占国家总财政支出的比例为74．0％，2006入承担了占全国31．7％的教育支出，2005年仍承担 年为75．3％，2007年达到了76．9％，绝大多数公共服 全国财政性教育事业支出的12．2％(宗晓华，2009)。 务由地方财政提供资金，在教育服务提供上更是如 我国教育财政经费占GDP的比例一直在3％左 此。中央政府负担的教育经费比例很低，且逐渐下 右，不仅低于发达国家，而且低于一般发展中国家。 降，1999年占国家总教育财政经费的8．3％，2000年 然而，同是主要由地方政府提供的基础设施，却远 下降到8．O％，2004年降到了6．5％，2005年仅为 远优越于一般发展中国家，甚至堪与发达国家相媲 6．2％；省级政府的教育支出占全国的比例基本上维 美。为什么我国的财政支出结构呈现出如此明显的 结构性特征?为什么地方政府偏好提供基础设施， ·基金项目：本文为教育部竹学社会科学研究重大课题攻关项目“公 共财政框架下教育l财政制度研究”(05JZD00033)阶段性成果之一。 而忽视教育等民生类公共服务?传统的解释主要建 同时本研究得到国家留学基金委“2007年国家建设商水平大学公派 研究生项目”资助。 立在财政分权理论和政府问竞争理论之上，提供了 地方财政研究／2009．8／第8期 9 万方数据 教育财政 许多洞见。但是，这些解释框架多基于西方联邦体 但遗憾的是，这两派理论都只是抓住了中国财 制的背景，忽视了我同单一制行政集权制度的特殊 政经济体制的一个方面，一个强调财经分权。一个强 性，而且很少有研究注意到地方政府的人力资本类