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以地养路 且行且探索 ——专家解读铁路土地综合开发新政 　　编者按 　　7月29日，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。 　　本期约请几位专家就与《意见》相关的这些问题进行解读。 　　存量用地政策有哪些利好？ 　　■存量划拨用地改变用途可以协议出让，对地方政府来说，是对土地增值收益的极大让渡。 　　■《意见》规定，采用市场化方式供应综合开发用地，供地价格按出让时市场价格确定，即将未来潜在的溢价都留给铁路建设单位。 　　唐健?中国土地勘测规划院地政研究中心 　　党的十八届三中全会以后，我国城市土地使用制度改革持续深化。? 　　年初发布的《城镇低效建设用地再开发的指导意见》对盘活城市存量建设用地作用很大。再往前推，2013年国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，支持铁路车站及线路用地综合开发，授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。这里对此次国办发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）中的存量建设用地政策略作分析。 　　存量划拨用地改变用途可以协议出让 　　《意见》规定：铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。? 　　此前，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确应当收回划拨土地使用权的，出让时必须采取招拍挂方式。《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（以下简称《通知》）也规定，涉及改变土地用途，收回土地使用权重新出让的，应采取招拍挂方式出让经营性用地。可见，此次对铁路用地，与一般的存量建设用地再开发相比，给予了更为优惠的政策。即划拨用地目录以外的用地，都可以协议出让，不受《招拍挂出让国有土地使用权规范》的限制。? 　　铁路系统拥有大量土地，除了线路、站点使用外，还包括生产和管理用地、员工生活居住用地、后勤保障用地等。这部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地，而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。对于土地所在地的地方政府来说，这是对土地增值收益的极大让渡。 　　支持综合开发、用地指标单列、提出分层出让 　　《意见》为了推进铁路土地开发，还有其他多项支持政策。? 　　提出“综合开发”与“成片开发”。存量建设用地成片开发可以将畸零、不规则土地统一开发，提高土地利用效率，美化城市环境，德国、日本及我国台湾地区在城市重划中都采取畸零地统一开发的办法。《通知》也提出，允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发利用；市、县人民政府国土资源部门可根据申请，将分散的土地合并登记。? 　　《意见》提出铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发；市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务；政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。? 　　用地指标单列。目前国土资源部计划指标单列的只有农村建设用地及农民住房建设，每年按照不低于5%的比例由地方安排。《通知》规定，城镇低效用地再开发试点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的，要纳入土地利用年度计划，依法办理用地手续，或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理。而此次《意见》要求，铁路建设综合开发所需土地，需要新增建设用地指标的，由国土资源部单列。这是从国家层面上推动铁路用地综合开发，使之不受地方限制。? 　　提出设置空间权，分层出让。《意见》规定，利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。? 　　2007年《物权法》和2012年《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，对地役权作出了原则性规定，提出“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度”，但尚缺乏可操作的办法。此次《意见》允许在土地垂直空间内多层规划公共交通、住宅、商场、社区配套甚至是大型绿化，进而以协议方式分层出让，有利于拓展土地开发利用空