从封建、郡县、到自治：论中国地方制度的演变.pdfVIP

从封建、郡县、到自治：论中国地方制度的演变 牛铭实教授 美国杜克大学 niou@duke.edu 刊登于「開放時代」, 2004 年，第6期 一、前言 近年来中国的村委会选举，给地方自治带来了一个新的契机。自治的 思想理论和实施办法，渐渐受到学者的重视。本文的目的，是希望藉由分析 和整理中国传统的自治理论和制度的发展，发掘出一些具有中国特色的制度 创见，以期对中国未来的地方自治发展有些启发。 虽然近代中国的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮，但在西学 传入以前，中国历朝历代的知识分子，探讨过各种地方制度的利弊，并且有 很多理论上的突破。封建郡县的争论，即是一个贯穿了二千年的探索过程。 宋代以前辩论的焦点，围绕在比较封建制和郡县制彼此间的优劣。宋、元时 一些学者提出，二制之间没有绝对的优劣，必须根据客观的环境来决定该用 哪一个制度。到了明代，顾炎武(1613-1682)认为这二个制度各有利弊，与 其从中选一，还不如设计一套新的制度，以截长补短。他提出“寓封建于郡 县”的主张，建议县令由地方来选聘和考核，政绩好的县令可以连任，权限 也可逐渐扩大，甚至退休时还能推举儿子或弟弟继任。顾炎武提出的办法， 跳出了传统封建郡县二制之争，提出了一个有 自治精神的新制度，是中国地 方制度研究中最重要的理论贡献。 除了如何治官，在如何治民方面，中国也有丰富的理论和实践的经 验。北宋神宗熙宁九年（1076 年），陕西蓝田吕大钧（1031－1082）首创 乡约，意在使邻里乡人“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。吕 氏乡约是儒学理想的实践，把儒家的仁从抽象的观念，推行到具体的社会实 践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行，影响了后代的乡治政策。明代王阳 明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒，都对乡约制度的推广和改良有很多的贡 献。到了明末，一套以乡约，社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然 成型。 然而到了清代，上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防 范，清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题，围绕地方制度的探讨没有继续 下去。同时，在乡治一层，清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治，然而乡治的 四个部分变成由不同的机构负责，各自为政。乡约单纯作为教化的工具，宣 1 讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎，自治的精神冲 淡，最后成为一纸空言。 上述治官和治民两个议题，有各自思想的累积、制度的发展和实践上 的尝试，到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展，理论上没有贯 穿。直到十九世纪中后期，近代西方地方自治和民主制度传入后，冯桂芬、 黄遵宪提出的自治思想，才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举 产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄 遵宪提出从封建、郡县、到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的 地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨，才终结了封建郡县的两端之争。 满清末年，清政府为了振衰起敝，推行宪政成为朝野的共识，并将推 行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年 （1906），清廷仿照日本的选 举法规，颁布了第一部全国性的地方自治章程，预计宣统元年至宣统五年， 陆续成立全国地方自治机构，各省逐渐开始行动。但随着清帝退位，宪政筹 备遽然中止。民国时期，虽然政府几次推动地方自治，但始终没有多大的成 效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度，不能解决中国的问题。 地方自治要成功，必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国 特色的自治制度相结合。 二、传统上的封建与郡县的辩论 中国几千年的帝制，实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数 几个朝代，其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给 王室或功臣，而且可以世袭，受封者在封地内享有统治权。有的朝代也