跨界都市圈空间规划的实践探索与方法创新--以南京都市圈为例.pdfVIP

跨界都市圈空间规划的实践探索与方法创新 ——以南京都市圈为例 官卫华 叶斌 周一鸣 摘 要：新时期的都市圈空间规划应以利益协调和分配为核心，重点理清攸关区域发展全局的关键要 素，有效指导下位规划编制，充分凸显其公共政策属性，实现区域共同治理。本文分析了南京都市圈发展 现状，并与国外成熟都市圈进行比较。然后，分析评估各市县总体规划拼合情况，剖析存在的问题并提出 规划协调的重点。针对于此，分别从工作组织和技术方法两个角度，就南京都市圈城乡规划协同工作实践 及其机制创新分别展开阐述和总结，以期相关规划思路和经验可供国内其他跨界都市圈的规划协调提供一 定的参考。 关键词：跨界都市圈；空间规划；实践探索；方法创新；城乡规划协同。 1 引言 近来国务院刚批复实施的《国家新型城镇化规划（2014-2030 ）》中提出“以城市群为主 体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。都市圈是一种以1 个或多个特大城市为核心， 以发达的交通信息网络为依托，以健全的协调机制为保障，内部城镇之间具有紧密社会经济 联系和一体化发展倾向的高级化城市群地域形式 （顾朝林等，2006 ；张从果等，2007 ）。本 世纪初以来，按照组织主体划分，国内开展了3 种类型的都市圈区域规划尝试： （1）中央 政府主导模式，以国务院组织编制的《长三角地区区域规划》为代表；（2 ）国家相关部委 主导模式，以国家建设部组织的《京津冀城乡空间发展规划》为代表；（3 ）单边地方政府 主导模式，以广东省建委组织的《珠江三角洲经济区城市群规划》和南京市发改委组织的《南 京都市圈区域规划》为代表。总体上看，总结和反思过去的都市圈规划实践，主要存在组织 主体多元化行政化、规划体系内向封闭性、运作程序开放性不足、跨界协调机制缺乏以及规 划执行和实施效果可疑性等问题 （陶希东，2008 ）。例如，发改部门主导的宏观型“区域规 划”与国土部门和规划部门主导的“空间规划”之间衔接不足，规划体系不顺，进而规划权威  《南京都市圈区域空间布局协调规划》项目资助。 性和实施性不足。所以，目前国内各界对都市圈规划的地位、定位、性质、内容深度和组织 管理等诸多方面存在较大争议。 都市圈规划亟待改变以往过于偏重技术性要求的弊病，应积极向公共政策回归，再造一 套开放包容、务实高效的规划流程。其间，按照“市场决定和政府调控相结合”的原则，特别 要重视以利益协调和分配为核心的制度创新，建立起完善的都市圈协同治理机制，实现区域 政策方案化和空间规划政策化，以此才能实现都市圈规划理念和方法的推陈出新。为有效贯 彻落实长江经济带、长三角城市群一体化、皖江城市带承接产业转移示范区和苏南现代化建 设示范区等国家战略，2013 年以来由南京市联合周边城市共同推进了南京都市圈城乡规划 协同工作，在规划方法和工作组织等方面均有所创新。为此，本文对相关规划实践进行总结 和归纳，希望对我国今后如何合理高效地实施都市圈跨界规划协调有所启迪。 2 南京都市圈规划协调基础及重点分析 2.1 对区域发展现状的基本认识 南京都市圈地处我国东部长三角城市群和中部皖江城市带的接合部，地域覆盖江苏和安 徽两省的南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等八市 （见图1），土地面 积约6.29 万平方公里，是我国为数不多的跨省级行政区的区域经济发展单元。2012 年全区 常住人口3287.6 万人，GDP 达到 19521.87 亿元，人均GDP 为55119 元，人口城镇化水平 为64.2%，超过全国平均水平约 12 个百分点。与沿东陇海线地区、江苏省沿海地区、皖江 城市带等周边地区相比，南京都市圈在经济发展水平上相对领先，但在资源集约利用程度上 还有待提高（见图2 ）。例如，南京都市圈内各市地均产出不高。其中，南京地均GDP 最 2 高，达到1.09 亿/km ，但与其他发达城市地区相比差距较大，仅为深圳的1/6 和武汉的1/4。 图1 南京都市圈区位及空间范围图 图2 2012 年南京都市圈与周边区域对比一览 近年来，南京都市圈对全国经济增长贡献率稳步上升，2012 年占全国经济总量比重为 3.76%。但是，从区内来看，存在地区发展不平衡、发展差异较大的问题。例如，江苏省内 外来人口