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城市治理视野下的政府与社会资本合作研究 　　摘 要：作为一种财政融资机制和治理模式的政府与社会资本合作在城市公用事业领域方兴未艾。在新型城镇化的推动下，政府与社会资本合作项目发展将迎来巨大的机遇，同时也存在着诸如项目治理碎片化、政府寻租行为多发、虚假项目泛滥、道德风险和逆向选择等突出问题。为此，需要从加强政府规制和府际合作两个方面着手，实现政府与社会资本合作项目的“善治”。 中国论文网 /4/view-7247817.htm 　　关键词：城市治理；政府与社会资本合作；政府规制；府际合作 　　中图分类号：F29 文献标识码：A 　　文章编号：1008-7168（2016）01-0044-08 　　自党的十八届三中全会以来，随着城镇化步伐的加快，我国城市发展与基础设施建设取得了突飞猛进的进展，步入了一个崭新阶段。与此同时，我国城市治理面临着既有与新增的双重挑战，其中，最突出的要数公共服务需求增加与政府财政能力不足之间的矛盾了。 　　20世纪90年代，我国实行“分税制”改革后城市政府财力日益受限，在城市建设过程中，利用土地财政进行融资成为其偏爱和依赖的路径。近几年，随着土地财政的式微，城市政府债务压力不断加剧。二十多年的发展经验表明，经由土地财政助力城市公共服务递送的老路已经行不通了，“新型城镇化”呼唤着新的城市财政融资机制和治理模式，政府与社会资本合作（又简称为PPP ）作为这样一种模式，逐渐得到了国家领导层的高度重视，并成了国家发展战略的重要组成部分。 　　十八大提出要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式[1]；十八届三中全会明确强调，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营[2]；李克强总理在2014年的国务院常务会议中指出，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资和政府投资相辅相成[3]。在这一背景下，党和政府加快了顶层设计与微观政策调整的步伐，着手实施政府与社会资本合作的推广和应用。例如，2014年，财政部成立了专门的政府与社会资本合作中心；2015年，国家发展改革委员会印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，国务院也正式颁行了具有里程碑意义的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。可以说，这些举措有力地推动了政府与社会资本合作进一步发展。 　　一、 我国政府与社会资本合作的发展现状 　　（一） 我国政府与社会资本合作的实践发展现状 　　1. 我国政府与社会资本合作的发展历程。政府与社会资本合作在西方发达国家有着十分广泛的应用，虽然发展中国家采行该模式比较晚，但巴西、印度等新兴市场国家在这方面呈现出后来居上的态势，我国也不例外。自20世纪90年代以来，我国就开始引入政府与社会资本合作模式来推动城市公共服务递送；以党的十六届三中全会为标志，我国开始真正形成具有现代意义的政府与社会资本合作。2014年可以说是该模式的“再发展”元年，其作为一种时尚和流行话语，再次受到了各界前所未有的热切关注。时至今日，我国的政府与社会资本合作项目发展日新月异，整体面貌较之前有了相当大的改变。 　　2. 我国政府与社会资本合作项目的数量、地域和领域分布情况。2015年5月25日，国家发展改革委员会正式首次发布政府与社会资本合作项目库，比较权威和全面地涵盖、反映出了全国范围内现有的政府与社会资本合作项目的数量、地域和领域分布情况（参见图1、表1、表2）[4]。 　　就政府与社会资本合作项目的数量分布看，其主要特点主要表现为：一是各省（市、自治区）之间有着比较悬殊的数量差距，如西藏（1个）与安徽（127个）；二是大部分省（市、自治区）的项目数量均在60个以下，极少量分布在60个～80个区间及80个以上区间。由此可以看出：一方面，各省（市、自治区）之间的政府与社会资本合作项目发展并不平衡；另一方面，各省（市、自治区）内部的政府与社会资本合作项目数量还存在相当大的提升空间。 　　就政府与社会资本合作项目的领域分布看，其主要特点表现为：一是社会性领域的项目数（265个）明显少于经济性领域项目数（792个）；二是经济性领域中，市政设施项目数占据主要部分。由此可以看出：一方面，我国的政府与社会资本合作项目大多集中在经济性领域，社会性领域项目发展滞后；另一方面，经济性领域的各个次级领域发展并不平衡，尤其是生态环境和水利方面相对落后。 　　3.我国政府与社会资本合作发展的新趋势。自“一带一路”战略提出以来，沿线国家的基础设施建设就被视为其重要内容。据估算，“一带一路”亚洲部分的基础设施建设每年至少需要8000亿美元的投入，而以目前的政府融资能力看，还存在着约4000亿美元的巨大资金缺口。因此，在城市基础设施建设领域引入社会资本参与、进一步加强国际合作，不仅具有广阔的实践空