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新常态下中国旅游产业政策调整略论 　　笔者认为，在学理上，“新常态”与“转型”是一脉相承的。“新常态”是不同以往的、趋势性的、相对稳定的发展状态，意味着发展要“转型”。把发展视为一个过程，转向更加符合全球化背景下的中国现实和更加符合现代市场经济的发展规律，就是在建设“新常态”。基于此，这里就新常态下旅游产业政策调整的重点略陈己见，以供方家批评讨论。 中国论文网 /7/view-7242120.htm 　　一、总体目标调整：从追求生产者剩余最大化转向追求社会总剩余最大化 　　“旅游产业”显然不是按照“同类企业的集合”来定义的，而是基于消费者（旅游者）的需求共性“人为”细分出的国民经济部门。现实中的确存在旅游经济体，但这个经济体本是分散的，通过旅游者这条丝线才被连接起来。可以说，旅游需求形态决定旅游产业形态。旅游需求总体上属于精神需求，它一方面同社会进步相伴生，另一方面又决定了旅游业的社会生产特性。也就是说，从政府角度而论，旅游业天生承担着增加社会福利的功能，而非纯粹的经济部门。因此，政府干预旅游业发展的出发点，或谓实施旅游产业政策的根本目标，应当是满足人的发展的需要，追求社会总剩余的最大化，而非旅游部门的利益最大化。 　　当然，上述原则在不同的社会发展阶段会有不同的表现。在供不应求的短缺时期，刺激生产必然是旅游产业政策的主要诉求。改革开放之初的中国，无论国民经济还是旅游经济，都呈严重短缺状态。当这种“双短缺”迎来巨大的入境旅游市场，旅游业的非常规发展势在必行，于是，政府主导、超前发展、追求规模、偏重经济就成为旅游产业政策的基调。及至1990年代中期，虽然入境旅游市场增长趋缓，但国内旅游市场爆发，供不应求的总量矛盾不减反增，非常规发展模式得以为继，旅游业成为各级政府普遍青睐的经济增长点乃至地区主导产业，旅游开发的热潮一浪高过一浪。进入21世纪，中国经济不仅走出了短缺时代，而且产能过剩现象日趋严重。与此相应，旅游业的供求关系也发生改变，大量数据表明，总量不足已不再是旅游业的关键症结。鉴于“双短缺“的消失，在2008年年初召开的全国旅游工作会议上，“转型升级”被确定为我国旅游业发展的中心任务，标志着中国的旅游产业政策开始从“非常规”向“常规”转变。2009年，中国国际旅游收支关系出现逆转，等于直接宣布了延续多年的旅游业非常规发展模式的终结。在常规发展模式里，旅游产业政策的总体目标必然要回归人本，回归社会福利最大化，回归可持续发展。事实上，从国务院颁布的[2009] 41号文和[2014]31号文，以及《旅游法》的立法精神上，都体现了这种新导向。问题是由于非常规模式历年经久，思维惯性和路径依赖使得各地的旅游发展实践，迄今依旧带有浓重的政府主导、超前发展、追求规模、偏重经济等特征倾向，同“新常态”的定位与要求尚有显著差距，由此足见旅游业转型发展之必要与艰难。 　　旅游产业政策总体目标的调整并非停留在观念层面，而是要落到具体的政策措施上来。比如，如何看待国民的旅游权利，“五一”黄金周需要恢复吗？顾及企业困难就应当放慢带薪休假制度的落实步伐吗？鉴于旅游赤字庞大需要限制公民出境旅游吗？又如，如何处理效率与公平的关系，公共景区的门票价格如何来定？乡村旅游发展由谁来主宰？旅游城市的旺季拥堵该怎么解决？再如，如何对待旅游中的人地关系，生态旅游是鼓励人们到生态好的地方旅游吗？设置旅游“禁区”就一定不合理吗？怎样才能让景区主动实施最大承载量管理手段？显然，只有落实到具体层面，旅游产业政策的总体目标才不会被虚置。 　　二、经济目标调整：从重视规模速度转向重视质量效益 　　强调社会总剩余最大化的总体目标，并不是忽视旅游产业政策的经济功能，而是说在新常态下，旅游产业政策作为政府经济职能实现的主要方式，其目标指向也当相应调整。 　　翻阅各级政府的旅游统计公报，满眼都是接待量、旅游收入、企业数量、固定资产等总量以及增速数，极少看到行业利润率、劳动生产率等反映旅游产业素质的质量效益指标，甚至连游客平均停留天数这样的简单数据也无从查找，至于旅游业的关联带动作用，也常常以旅游总收入在GDP或服务业增加值中的占比来草率表达。无须讳言，这样的旅游统计不仅说明政府对旅游业的关注并未深入到产业质量效益层面，而且直接折射出追捧规模与速度的粗放发展的现实。可见，新时期的旅游产业政策必须聚焦于旅游业的内涵式增长。顺便提及，国内一些省份和城市早有旅游卫星账户的开发，但迄今鲜有完整的分析报告问世，不知何故？ 　　从配第一克拉克定理到库兹涅茨的人均收入影响论，再到现代产业结构理论，都证明服务业是就业的蓄水池，促进就业是服务业最重要的功能。但是，回顾历史，中国的旅游产业政策似乎无暇顾及就业贡献，一方面，针对旅游就业的调查统计长期不成体系，以致于研究者无从下手；另一方面，就业促