关于对文化市场综合执法模式的思考.docVIP

文化市场综合执法模式的研究 李星 【内容提要】随着文化市场的繁荣与发展，文化市场现有执法模式的缺陷越来越凸显出来。本文旨在对比研究现有执法模式及其他城市的相关改革经验的基础上，提出对文化市场综合执法模式改革的建议。 江泽民同志在十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。…… 共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”把法制保障提升到巩固党的执政地位、加强党的执政能力建设的更高层面，这标志着我党深化对执政规律的认识，对改革和完善党的执政方式、领导方式的新思路、新要求，也揭示了我们执政党依法治国的本质和基本途径，也为政府依法行政指明了方向。——改革现有行政管理与行政执法模式成为必然。 一、我国文化市场执法的现状和存在的问题。 改革开放以来，各类文化经营活动蓬勃兴起，逐步形成了演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及出版物在内的八大文化市场，极大地丰富了人民群众的精神文化生活。 20世纪80年代中期开始，为规范经营行为，维护市场秩序，对文化市场“一手抓繁荣、一手抓管理”，文化、新闻出版、广电部门根据各自的管理职责，相继成立市场监管机构，建立监督检查队伍，行政执法力量不断壮大。?文化部于1994年发布了《文化市场稽查暂行办法》。在全国各地除了建立文化稽查队作为文化市场的主要执法机构外，还在相当部分的省市建立了广播电视稽查队、出版物（新闻出版）稽查队等等，且一般都直接隶属、服从于各自的行政主管部门。 根据国务院确立的职责分工，文化领域的行政执法职权经多次调整后已基本理顺。尽管文化领域执法人员整体数量不少，但未能形成有效合力，且造成有了利益互相争夺、有了问题相互推诿的局面。 随着时代的发展，文化行政管理和行政执法方面存在的这种体制不顺、高成本、低效率等问题日益暴露出来,各个执法部门均感觉本部门或本系统执法力量薄弱，行政执法成本偏高,难以形成有效的社会监控体系，无法进行有效的日常管理,“看得见的管不着，管得着的看不见”。要解决上述问题，应从根源入手。笔者认为此问题的根源在于现行行政管理体制及现行的相应立法不完善问题上。在此情况下，探索和创新全新的行政执法模式，全面提高行政执法水平势在必行。 ?二、行政执法改革的初步尝试。 （一）联合执法模式 为了缓解文化领域行政执法方面存在的突出问题，绝大部分地区都做了一些有益的尝试。其中，比较有代表性的是联合执法模式，即在特定时期或阶段，抽调不同行政管理部门的执法力量，针对特定问题，统一行动，集中查处。其特点是联合形式比较松散，查处行动主要采取运动战方式，具有较强的临时性。这种方式在文化市场发展的初期曾发挥极其重要的作用，其主要缺陷是联合执法在主体、权限、方式等方面大量存在交叉、重复，无法维持经常化的监管，执法成本高昂，监管对象也可轻松逃避集中查处，不适宜经常采用。另外，运动战的方式容易引起社会公众对行政执法的不理解甚至反感情绪，往往导致矛盾进一步激化，严重损害执法的权威性。实践证明，这种模式无法应对日益复杂的市场变化，不能适应监管的需要。 （二）综合执法模式 1996年相对集中行政处罚权原则确立后，在国务院法制办、中央编办的指导下，综合行政执法改革全面铺开。据了解，现在已经做了这项工作的有北京、上海、沈阳、广东深圳、珠海、广州、重庆等地。归纳起来，目前实行文化市场综合执法的大概有三种模式。这三种模式分别是： 1、深圳模式，即以深圳为代表的文化领域内设综合执法模式。深圳模式实行大文化管理与大文化执法，是一种行政主体内部调整行政权力的方式。深圳市的新闻出版、版权、文化、广电都是合在一起的，包括文物、扫黄打非都在一起，即四块牌子，一套人马。它内部设了一个稽查队，实际上是实行综合执法的一个稽查队，包括对文化市场、文物市场、广电、出版物市场都进行统一的执法。 它充分考虑了文化市场管理领域的特殊性与专业性，行政审批权与行政执法权既相对独立，又相互统一，可以高效发挥行政权力的效能，更好地利用行政资源，有效监督执法权力的运用。 但从法理上讲，深圳模式并不是《行政处罚法》所确立的“相对集中行政处罚权”；严格来说，也不属于国务院文件所指的“综合行政执法”，而只是行政管理职能调整后行政执法职能相应调整的一种必然结果。具体而言，就是在行政机构撤、并、改的同时，统一相关文化领域行政审批权，并相应调整行政执法权，在部门内部一定程度上实行行政审批与行政执法的适度分离，行政执法权由一个专门的机构单独行使，而处罚主体仍然是行政管理部门，执法权限仍来源于该合并后单独行政管理部门的委托。 2、上海模式，即以上海为代表的文化市场的独立综合执法模式。上海成立了文化市场稽查总队，