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中国信托业的发展转型与立法思考 　　摘要：信托制度起源于十六世纪英国的土地用益制度，但信托业在我国的发展仅有几十年的时间。在短短几十年的发展历程中，信托业经过了数次整顿，取得了巨大的发展。据统计，到2014年末，信托行业管理的信托资产规模为13.98万亿元。①但是随着我国经济体制改革的深入，信托业发展的外部环境日趋复杂多样化，对信托业发展既带来了挑战又带来了机遇。中国信托业的发展已经处在了机遇与挑战的十字路口，其发展转型刻不容缓，立法完善迫在眉睫。 　　关键词：信托业；发展转型；立法完善 　　一、中国信托业的历史发展 　　1917年，上海商业储蓄银行设立保管部，开始了中国人独立经营金融性信托的历史。1979年开始的经济体制改革，使我国现代信托业真正的登上时代的舞台，并在不同的经济环境下，经历了六次的清理整顿，逐渐走上了正轨。 　　第一次整顿始于1981年至1982年，国家对我国信托业进行了第一次整顿.其主要目的是将计划外的信托业务纳入管理体系即全部信托业务均由人民银行或其指定的专业银行办理。第二次整是在1985年央行颁布《金融信托投资机构资金管理暂行办法》，限定了信托公司的资金来源渠道，明确信托公司的主营业务为类同于银行的资产负债业务，且可从事实业投资。1989年，国务院颁布《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》标志着信托业的第三次整顿。1993年6月，央行开始了对信托业的第四次整顿，再次明确了银行业与信托业“分业经营、分业管理”的金融政策。1999年，为进一步完善金融服务体系，国务务院颁布《中国人民银行整顿信托投资公司方案》，中国信托业开始第五次接受整顿。2001年《信托投资公司资金信托管理暂行办法》、《信托投资公司管理办法》以及《中华人民共和国信托法》的出台标志着我国信托业第六次整顿的开始。国家第一次以制度形式，开始引导信托公司回归本业经营。② 　　通过历次对信托业的整顿，我国的信托业从无到有，从有到不断规范，取得了巨大的发展，成为了仅次于银行的第二大金融服务部门。但与此同时，我们也看到，信托业发展过程中，仍然存在诸多的问题。 　　二、中国信托业的立法发展及存在的问题 　　中国信托业的立法进程是随着历次的全国性整顿而不断深入进行的，其历次整顿都只能解决当时的现实问题而忽略了前瞻性的问题，没有对信托业的未来发展做出一个明确的定位。细究我国信托业领域的法规法规及部门规章，可以发现，与信托发展的实践相比，我国的法律监管制度还存在着许多亟需完善的地方。 　　第一、信托业立法滞后，难以满足信托业发展的需求。虽然从我国现代信托业产生开始，对于信托业的立法活动就一直没有停止。但是，由于信托业发展速度较快与立法滞后之间的矛盾，导致了信托监管不能适应信托发展的客观需求。虽然以“一法三规”③为基础的信监管体系逐渐在形成，但目前只是对信托业务的开展提供了最基础的框架，而对于资本并购和资产重组的开展、资产证券化的操作、MBO信托计划的实施等领域的信托业务，仍缺乏明确有效的监管指引。 　　第二，信托地位不独立，监管缺乏一致性。我国对于信托业的监管一直未能取得和其地位相称的监管体系。我国金融业确立金融业分业经营、分业监管以来，信托一直没有自己专门的监管机构。从归属人民银行监管，到现在归属证监会监管，信托监管一直处于银行监管的附庸地位。这与信托的地位极不相称。另外，信托的业务范围被分为多个部分分别归不同部门主管。这种监管不统一导致监管缺乏一致性，使得信托监管机构重叠、标准不一、力量分散。 　　第三，部门规章为自己设定的管制权限超越了立法授权。例如，按照《信托法》第四条的本意，受托人“采取信托机构形式从事信托活动”的，其组织和管理由国务院制定具体办法。然而，根据《信托投资公司管理办法》第十二条的规定，人民银行不仅确立了自身对信托投资公司的核准权，同时规定任何有关信托业务的经营活动，必须事先取得该机关的批准。但是，信托业的范围不仅仅局限于金融活动，更涉及到广泛的社会领域。因此，《信托投资公司管理办法》第十二条的规定，明显超越了立法授权，和《信托法》存在冲突。 　　三、中国信托业发展转型与立法完善 　　信托业经历了多年的发展和历次的全面调整，立法不断完善，取得了长足的发展。但是，“从2013年年底的同业比较来看，信托业的总资产规模10.91万亿元人民币，仍相当于银行业约151.4万亿元规模的零头。”④因此，中国信托业的发展前景仍然可观。在当前如何实现信托业转型，完善信托立法，保持其持续健康发展，成为信托业发展的重中之重. 　　1、以“一法三规”为基础，不断完善信托业法律法规 　　中国信托业在几十年的发展过程中，法律法规制度不断完善。现今，中国信托业形成了以“一法三规”为主体的法律体系。这一法律体系的建立，成为信托业今后立