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关于完善科研事业单位内部控制的基本思路 　　摘要：要有效实施单位内部控制，有必要科学理顺单位内部管理与内部控制的关系，明确内部控制的侧重点是风险分析与风险防控；需要通过建立与健全行之有效的内部控制制度来约束权力，明确管理者的权力（权利）和职责，并且做好为实施内部控制付出相应代价的心理准备。 　　关键词：内部控制 权力约束 风险防范 科学事业单位 　　在国家出台与实施《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及中共十八届三中全会提出全面深化改革要求的新形势下，科研事业单位要通过科学建立并全面实施内部控制制度来达到预期的目标，就有必要重视以下问题的讨论。 　　一、理顺单位内部管理与单位内部控制的关系 　　（一）有关内部控制概念的思考 　　伴随着2012年11月29日财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），企业和行政事业单位内部控制制度体系已经初步建立。按照中共十八届三中全会全面深化改革的政策导向，内部控制的科学有效实施必然会对企业和行政事业单位的改革与发展发挥重要的保障作用。 　　我国《企业内部控制基本规范》中对内部控制的定义是：“本规范所称内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。” 　　这意味着，内部控制反映了为实现单位内部控制目标而建立和实施的各种方法、政策、程序和控制措施等的总称。 　　这一界定值得商榷。如果将其视为对“内部管理”概念的定义，似乎也能够成立。这意味着有可能存在混淆内部管理与内部控制概念的局限性。不可否认，内部控制应当是内部管理的组成部分；但内部控制应当有别于内部管理的其他构成内容。不应当混淆内部控制与内部管理的概念，这不利于内部控制制度建设和内部控制工作的顺利实施以及预期目标的实现。 　　笔者认为，其他内部管理工作主要体现为具体事务的管理，而内部控制则侧重于风险管理，这是内部控制活动区别于其他内部管理活动的主要标志。 　　以企业财务预算为例，财政部于2002年4月印发的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》（财企102[2002]号）中涉及的主要内容是如何编制、执行和组织企业财务预算；相比较之下，财政部等于2010年4月印发的《企业内部控制配套指引》（财会[2010]11号）中的“企业内部控制应用指引第15号――全面预算”中涉及的主要内容，是分析企业实行全面预算管理应当关注的风险，以及在预算编制和预算执行过程中应当采取的风险防范措施。 　　对此不能认为，一个单位如果具有了一些具体事务性的管理规定，例如人力资源管理办法、财务管理办法、国有资产管理办法等，就意味着初步建立了内部控制体系；实施了一些对具体事务的管理，并不意味着就有效实施了内部控制。 　　相比较之下，《行政事业单位内部控制规范》中对内部控制的定义是：“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”这就突出了风险防范与管控的特点。 　　《行政事业单位内部控制规范》提出：“单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。”这也有助于正确理解内部控制目标不同于一般内部管理目标的特点。 　　（二）内部控制的重要内容 　　内部控制工作的基本要求是明确履行职责过程中可能涉及的各种风险，并在此基础上提出抵御或防范不同风险的具体措施。《行政事业单位内部控制规范》中明确的重点控制领域，包括预算、财务收支、政府采购、资产、建设项目、合同等。 　　1.风险分析 　　笔者注意到，我国企业和行政事业单位内部控制规范中涉及的第一个主要方面，就是分析从事特定领域的工作可能涉及到的风险。 　　以企业内部预算控制为例，《企业内部控制应用指引第15号――全面预算》认为，企业实行全面预算管理，至少应当关注下列风险： 　　（1）不编制预算或预算不健全，可能导致企业经营缺乏约束或盲目经营；（2）预算目标不合理、编制不科学，可能导致企业资源浪费或发展战略难以实现；（3）预算缺乏刚性、执行不力、考核不严，可能导致预算管理流于形式。 　　不同的企事业单位，在预算管理方面有可能涉及不同的风险。认真分析可能存在的风险，可使得内部控制的实施具有明确的针对性。 　　不可否认，经过多年的努力，目前大中型企业和行政事业单位逐步开始重视预算管理，都在按照相关要求编制财务预算。存在的主要问题是财务预算缺乏必要的执行力度，也导致编制科学的预算缺乏必要的积极性，使得预算管理的规定在很大程度上形同虚设。 　　2.风险防范 　　笔者注意到，我国企业和行政事业单位内部控制规范中涉及的