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政府和社会资本的合作（PPP模式）探讨 　　摘 要：本文作者根据自己多年的BT、BOT项目管理经验，结合【合同法】、政府和社会资本合作（ PPP模式）法规、政策精神，对政府和社会资本合作项目采购主体和性质、执行风险和利益分配、移交主体和方式等多环节进行分析和讨论，剖析PPP模式项目性质、优选方案、认识误区、注意事项，提出PPP模式实施中将会出现的问题并且提供解决问题方案，为PPP模式实施者提供一些建议和意见。 　　关键词：PPP模式；实施；探讨 　　中图分类号： F127 文献标识码：A 　　1 引言 　　1.1 背景和目的 　　十几年来，为解决地方政府不能直接从资本市场融资的体制障碍，地方政府通过国有资产组合、出资并授权成立了集融资、建设和经营、债务偿还相结合的国有融资平台公司，把政府融资行为转化为国有企业行为。利用国有融资平台公司举借政府性债务机制，对促进基础设施建设和公用事业发展起到了积极作用。但是，缺乏对地方政府举债管理规范机制，造成地方政府举债过度，难免会造成政府信用降低，不利于经济社会持续健康发展。 　　我国处于社会主义市场经济的初级阶段，还需要大量的物力用于民生、教育、国防等建设，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，对经济社会持续健康发展带来不利因素。 　　为控制地方政府举债规模，同时又要促进我国基础设施建设发展， 2014年9月21日，国发【2014】43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台。《意见》明确政府举债主体、规范、方式、程序、用途、偿债责任等措施，《意见》对地方政府举债融资机制提出“推广使用政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。” 并且提出“对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”在法律、法规、政策层面，提倡并支持政府与社会资本合作模式（PPP模式）。 　　1.2 探讨内容 　　PPP模式即公共政府部门与民营企业（私人）合作模式，在我国称为政府和社会资本合作模式，本质上是因基础设施和公用事业建设需要的一种融资模式。本文根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号、《关于印发政府和社会资本合作模式操作的通知》财金财金〔2014〕113号、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号等文件为指导，对PPP模式项目采购、项目执行、项目移交三个环节一些问题进行探讨，并提出解决方法。 　　2 政府与社会资本合作项目采购 　　2.1 PPP模式项目采购对象 　　明确PPP模式项目采购对象是PPP模式项目采购中的重要环节。在私有制国家，由于土地和矿产资源私有化，投资人拥有建设期和运营期项目产品所有权，而且权属是完整的，所以私有制国家BT的项目产品可以适用买卖关系，即“建毕移交”，BOT项目是用项目产品一定时期的收益置换产品的所有权，“收毕移交”，两者都是实施“回购”制度，所以真正意义上的BT、BOT模式项目采购对象是项目产品。 　　在公有制制度下，由于土地和矿产资源是社会公有，BT、BOT模式下投资人对建设期和运营期间的项目产品所有权是不完整的。BT 的产品只能“部分买卖”， B0T项目产品用一定时期的收益置换产品部分所有权，项目采购对象是项目产品部分权属，是和真正意义上的BT、BOT模式是有区别的。我国第一个BOT模式项目试行出现在1996年的广东省，最近几年全国各地纷纷仿照，利用BT、BOT模式实施基础设施建设，历经十多年。十多年来，国家法律、法规、省部委规章、地方性规章没有一纸片语公布BT、BOT模式有关规定，探究原因，就是BT、BOT模式应该是私有制制度下的产物，不适用于公有制制度。 　　因为公有制制度下土地、矿产资源公有，所以社会资本参与基础设施和公用事业的建设，不能说是社会资本直接进行投资建设，冲其量只是“代投资”或者说“投资合作”。社会资本承担的设计、建设、运营、维护、移交过程中产生的成本，政府按照“成本+服务费”的形式进行“补建设”、“补运营”的“补贴制”偿还而不是“回购制”的买卖，形成公有制制度下政府与社会资本合作投资特色模式。 　　因为PPP模式实施的是公有制制度下的“补贴制”原则，所以在整个PPP模式程序中，项目产品所有权始终是归政府所有，不存在“回购制”的买卖关系，从而解决了项目产品的所有权问题。政府和社会资本合作模式项目采购对象实质是政府购买社会资本“代投资”的服务，而不是产品的本身。这样，政府与社会资本合作模式下的合同主体、合同性质、项目的采购方式等就有一定的合法性，但是相关关系变得错综复杂。 　　2.2 PPP模式项目采购“服务合