中国古代“小政府”辨析.docVIP

中国古代“小政府”辨析 　　中国古代的政府，拥有一切权力，却在社会职能上以消极应对显示出小政府的某些特征，在不危及统治的地方可以实现社会自治，也许以现代眼光看，中国古代是现在我们所说的“小政府”，然而，实际并非如此 　　在公共管理领域，政府与社会的关系始终是一个大问题。近些年，学界一直在倡导“小政府，大社会”的治理模式，由此而引发了对古代政府的探究。中国古代的政府是小还是大，经常被人们拿来议论。有意思的是，我们可以看到两种自相冲突的言说，而且这两种言说的影响都比较大。一种言说强调中国古代的小政府传统，主要依据是历代政府的官员数量，无论是网络还是正规论文，都有人不断说历代王朝的官员数量如何少，以衬托出当今官员数量之多。另一种言说强调中国古代的大政府本质，反复指出古代国家的边界如何大，蚕食鲸吞了社会的地盘，政府庞大而社会弱小，阻断了社会自我治理的可能性。这两种说法在逻辑上是相悖的，更要命的是，两种说法有时还会出现在同一人之口，冰炭相容，倒也是一种奇葩。 　　当然，读者不难理解，所有这些言说，不过是以古人之陈酿，浇当今之块垒，大可不必较真。然而，这种不较真，又会在无意之中滋生出对历史的轻慢，把本该严肃古板的历史真的当作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出对历史的轻慢或者把历史随心所欲扭成麻花，危害更大。所以，考辩历史上政府的大小，本来属于学者书斋中的小众营生，不得不拿到大众场合以正视听。正如孟老夫子所言：予岂好辩哉，予不得已也。 　　政府的大小，应该有而且必须有评判的尺度。大体上，这种尺度起码要包括两方面的指标：一是人数多少和规模大小，二是权力高低和职能边界。 　　古代政府的人数与规模 　　经常见到关于古代政府官员人数的说法，尤其是古代的官民比例，往往给人比较强烈的视觉刺激。例如，报刊和网络上有这样一组数字：中国官民比例汉代为1∶7948，唐代为1∶3927，明代为1∶2299，清代为1∶911，民国为1∶294，当今为1∶30。笔者至今不知道这种比例是怎么算出来的，但是，当这种数字被人大代表在很庄严的场所讲述、在很权威的报刊引用时，就需要略加考证。 　　这组数字肯定是依据某种资料计算得出的，不能说完全没有根据。但是，有四点需要提请注意： 　　第一，凡是说古代官员数量之少者，必须注意到古代的官员数量往往只包括官而不包括吏，如果考虑到任何政府结构都是金字塔型，上面的官员之下肯定存在一个庞大的基座，赞许古代官少者就要反问自己，是不是站得太高了点，把金字塔的基座忽视了？ 　　第二，这种数字往往来自史籍中的志书记载，而稍有点常识就知道，相关志书多数记载的不过是一种“编制”数据，编制之外还有很大空间，时至今日，编外问题和临时工问题依然十分突出，我们不要想当然地认为古代的编制限制就那么可靠。 　　第三，即便是编制数量，也有相当大的弹性。例如，正史《职官志》在叙述某个官职时，有不少官职下面写的是“无员”。不要以为无员就是没有人，其准确含义是不受编制限制，职数可多可少。 　　第四，有些人无论如何也不能算进官吏队伍，如明清的师爷、长随，他们虽无官身却从事官务，官场离不开他们，就人数而言，师爷和长随的数量，要远远大于官员数量。鉴于这几个因素，按照史籍编制人数核算的政府规模，只能作为参考。 　　以汉代为例，所谓汉代官民比例将近一比八千的说法，估计是从《汉书 ? 百官公卿表》中“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”的记载中计算出来的。而这个数据的问题在于没有包括大量掾属（下级小吏，相当于今之科长科员），而汉代所有掾属都由行政长官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。据《续汉书 ? 百官五》注引《汉官》的数据，东汉的河南尹和洛阳县下属员吏为：“河南尹员吏九百二十七人，十二人百石。诸县有秩三十五人，官属掾史五人，四部督邮史部掾二十六人，案狱仁恕三人，监津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文学守助掾六十人，书佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛阳县“员吏七百九十六人。十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，书佐九十人，循行二百六十人”。一个郡有员吏近千，一个县有员吏近八百，恐怕规模不算小，但朝廷掌握的，不过寥寥十几人。考古出土的尹湾汉简，也有汉代一个乡员吏编制三四十人的记录，而史书所载乡官，不过三四个而已。更重要的是上述河南尹和洛阳县的员吏数据，还仅仅是编制数据，实际人数多有超编现象。 　　关于超编，这是历朝历代都无法根绝的顽症。秦汉时期的超编很难找到具体史料，而明清的超编则有大量记载。根据《光绪会典》，清朝全国地方各级衙门共有编制书吏（称为经制吏）共31276人，一个县衙不过十几人，但实际上在顺治年间一县的经制吏就已经达到百人左右。有研究者对光绪年间