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论我国政府行政编制的法制化 摘 要 近年来，随着我国“依法治国”、“依法执政”方略的提出和社会主义民主法制建设的不断推进，我国的经济、政治、社会、文化等各项事业发展迅速。然而，虽经数次政府机构改革，我国行政机构编制管理的法制化却暴露出了一些问题。突出的表现在机构编制管理法制化意识淡薄，法律法规不健全、现有条文可操作性不强、部门协调配合机制不完善、缺乏编制监督的制度性、缺乏预算约束的有效性以及缺乏结构比例的法定性等不足。有鉴于此，本文试从我国行政编制法律化的现状以及缺陷入手，对我国行政编制立法的规范性问题进行学理探讨。 关键词 编制 行政编制 法制化 作者简介：马丽萍，西北师范大学2013级宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-159-02 一、行政编制的涵义 （一）编制的涵义 就一般意义而言，编制是指对一事物的一种主观的计划活动。编制是主观计划活动，然而，在主观计划活动开始时，它就要受到客观条件的限制，而且，一旦这种主观计划活动成立之后，它所达成的结果就将形成一定的持续影响，随意的编制是不可取的。因而有必要在编制之初就对其进行的程序等进行规定。 限定到行政法上，编制是指一个组织或单位的内部构成情况，通常包括该组织或单位的内部机构设置、人员定额以及不同人员的比例。 （二）行政编制的涵义 行政编制是指行政管理中从行政经费的来源进行编制划分的一种类型。在我国，属于行政编制的不仅有行政机关，还包括各政党和工、青、妇等人民团体。 二、我国行政编制法制化的现状及问题 （一）我国行政编制法制化的现状 我国行政机关的构成体系是五级三层制。也就是说现在的行政编制分为五个层级，行政机构体系庞大冗余，就拿我们的一个县来说，行政编制机构竟然有200个多个，每个行政机关内部的行政人员那更是难说，还有临时编制那是无法统计。人班会比以前多了，机构也比以前多了，这样子办事就方便，就便利了吗？答案当然是否定的，吃空饷的人大有人在。而且人多反而办事效率更低了，也存在大量办事没有责任心的情况。 （二）国行政编制管理法制化存在的主要问题 1.机构编制管理法制化意识淡薄 。目前我国政府机构编制管理存在的一系列问题就是由于全民长期以来对机构编制管理法制意识、成本意识淡薄的表现，存在很严重的“人治”的现象。一是社会大众缺乏对机构编制法规政策强制性的认识。二是因为机构编制管理法规体系不健全导致的。三是部分领导习惯用行政手段进行机构编制管理，习惯凭老经验、老思路办事，没有规范的程序，问题矛盾较多。 2.法律法规不健全，现有条文可操作性不强 。机构编制管理长期以来之所以存在大量问题，其根本原因就是机构编制管理法律法规还不健全，缺乏相关的法律法规。并且，规定的内容不够具体完整，特别是处罚方面，规定太简单，还是依靠党纪政纪进行处罚，而并没有其它行政处罚手段和刑事处罚手段，又没有相应配套的法律、法规加以具体化。 3.部门协调配合机制不完善。机构编制管理是一项综合性很强的基础管理，其管理过程涉及财政、组织、人力资源社会保障等多个部门。机构编制部门和相关部门的协调约束机制并未完善，在工作上机构编制部门与组织、人力资源社会保障、财政等部门存在脱节的问题。 4.缺乏编制监督的制度性。随着我国经济和社会的发展，行政机关的编制也相应地有所变化，这是正常现象。但问题是我国核对行政机关的编制长期缺乏监督，不能及时发现机构的增加和人员的膨胀，使得行政机关编制出现问题也无法得到及时纠正和处理。由于没有健全的监督制度，也就没有健全的编制及其管理。 5.缺乏预算约束的有效性。在国外，行政机关的经费基本上是固定的，制定预算和追加预算都要通过法定程序，并需通过法定机关批准。由于经费固定及预算程序法定，行政机关的编制就必然与其活动经费形成反比，由此构筑了财政预算对行政机关编制的约束机制。我国也有类似的法律规定，但在实践中，行政经费从属于行政机关的编制，经费与编制成正比，根本没有建立用财政预算约束行政机关编制的有效机制，这就助长了行政机关编制的膨胀。 6.缺乏结构比例的法定性。在编制管理上重领导职数，忽视对机构人员和人员结构比例的合理性安排。在《国务院行政机构设置和编制管理条例》第三章中，规定领导职数的数量，但对国务院行政机构编制的依据、机构的人员定额和人员结构的比例只做了原则规定，而没有具体化，缺乏对结构比例规范的法定要求。因此，尽管现有的有关规范性文件也提到了国务院行政机构编制的依据是职能配置和职位分类，提到了编制包括人员的数量定额和领导职数，还强调了精简的原则，但是，这都只能成为空洞的条文。 三、我国政府行政编制法制化的重要性 （一）党的执政能力是通过党领导的国家机关来实现的 国家机关的职责和人员在编制配备上科学、