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关于城镇控制性详细规划编制探讨 摘 要：中国经历了三十年的城市化发展，控制性详细规划在城市规划和城市建设过程中起到了一个非常重要的作用，从而有效地促进城市规划朝着更加法制化，标准化方向发展。同时，中国的传统控制性详细规划中，高调整率和公益设施被忽视，没有一个合理，科学，有效的方法体系。在新的《城乡规划法》中，规定必须按照控制性详细规划依据划拨和出让土地，其调整程序严格实行。颁布了《城乡规划法》，使得控规的作用和法律地位进一步提升了：划拨、转让土地和建设开发需以控规作为先决条件。近年来，广东省各大小城市和城镇以《广东省控制性详细规划管理条例》为依据，进行了轰轰烈烈的控规全覆盖“运动”，并通过经批准的控规指导用地的建设开发与管理。原本就存在的矛盾因为控规的引入更加突出、为此，文章从研究东莞市桥头镇中心区控制性详细规划和有效管理的角度出发，挖掘存在的各种问题，分析问题的根源，尝试通过编制技术和实施管理方面的探讨，提出更适合桥头镇规划管理的控规改善建议和措施，并为类似小城镇的规划管理提供借鉴和参考作用。 关键词：控制性详细规划；管理；建议；措施 1 项目概况 2006年至2009年，东莞市桥头镇中心区（东西片）控制性详细规划，（规模12平方公里，指导实施建设，委托方及主管部门评价较高），笔者为主持（排名一）。 2 城镇控制性详细规划编制体系探索 城市控规的分层编制体系是小城镇控规编制很好的参考资料，但小城镇的控制性详细规划编制应考虑建设管理的自身特点。第一，技术实力和规划管理相对薄弱，建设规划方面的技术人员严重不足，尤其是机构简化改革后；第二，市场开发和建设空间较小，开发动机相对较弱，老镇区更新和改造的意愿不强。因此，小城镇管理控规编制体系应在城市控规编制体系的基础做出相应的调整，以简化系统的准备城市的基础上，监管控制。 在小城镇的监管控制编制和实施过程中，频繁调整控规的现象最突出。城乡规划法出台后，制定，实施和修改都作出规定，修改控规应先论述有必要修改，征求规划地内关系到利害的人的意见，等原审批机关批准后进行，按照原来的方案报批，若有意修改涉及城镇总体规划的强制性内容，还必须先修改总体规划。浪费人力物力，频繁调整控规的原因是多方面的，有城市地方利益的影响，也有个别的利益相关者的无理要求，等等，但最主要的原因还体现在控规的适用性较差。 如今，小城镇的控规编制体系有待提高，在控规编制单元划分、编制地块规模、与上位规划的衔接等方面均缺乏相关规定，导致小城镇控规缺少整体性，各成体系，发生冲突，有以下几个方面的问题： 2.1 缺少对上位规划的研究。控规编制时就地块论地块，缺少对上位规划的研究。在与总体规划融合上，内容主要集中在规划布局、路网系统、用地性质等方面，而对于总体规划的战略性布局，如发展目标与定位、开发策略、城镇性质等方面的研究很少。由于缺乏深入分析上位规划，造成控规在总体把控上或多或少存在一定的偏差，不能很好的贯彻总规意图，这也促使控规适用性较差。 2.2 各控规之间相互衔接不够。小城镇不同地块分别编制控规时，因为有时缺少有效的上位指导和统一的技术平台，各编制单位形成的规划成果五花八门，在空间指导、基础设施衔接、规模控制、公共设施配套、开发强度等方面都有较大的矛盾。在实施管理过程中往往发现控规之间相互冲突，整体性较差。 2.3 具有较大的随意性。在编制控规时只根据近期土地开发计划进行控规编制；要么是一哄而上、盲目求大，要求规划范围内控规全覆盖。这种编制计划的随意性给控规的技术理性不足埋下了隐患。 3 城市控规编制体系借鉴 《城乡规划法》规定的现行规划体系中，各层面规划的最主要作用是引导城市有序发展，针对不同的深度和广度对各种城市建设行为进行有效的引导和控制。在各层面规划中，规划的整体性应贯穿于实施和调整、规划编制的全过程中，控规亦是如此。 城市控规在编制体系上各地均进行了分层控制的尝试，如广东东莞市控规的编制是分成片区、街区和地块三个层面。各地区划分的层面有所差异，但是基本理念一致：上一层面将上位规划主要意图进行落实，将主要控制指标进行分解，同时进行基础设施和公共服务设施的配置；下一层面则按照上一层面的控制要求进行细化，着重是对地块的指标控制。控规的分层编制无论是从规划管理角度还是编制技术角度出发，均有较大的好处，有利于增强控规的适用性、稳定性和科学性，因此控规的分层编制也在各大中城市普遍展开。 4 新《城乡规划法》背景下控制性详细规划的基本任务 在研究控规的新模式之前，首先要明确控规的基本任务。结合我国城市整体发展背景和新《城乡规划法》的要求，以控规的“三种属性”和“两个目的”作为分析的起点。 控规作为承上启下的规划，具有落实上位规划意图和规制下位开发行为的两个目的。控规不只是指标控制的“游戏”，其更重要的意义在于对总体规划意图的