政府向非营利组织购买服务的风险及其规避.docVIP

政府向非营利组织购买服务的风险及其规避 　　【摘 要】通过对政府购买服务的研究，指出了非营利组织能够更好的满足人民群众的多样性需求，是政府购买服务的有力选择对象。在此基础上阐述了购买过程中存在诸如寻租腐败、增加交易成本、形成垄断等潜在风险，最后提出要通过完善法律法规，建立信息公开机制、监督约束机制等措施来规避风险，为政府向非营利组织购买服务的可持续发展创造稳定的社会环境。 　　【关键词】政府购买服务；非营利组织；交易成本；风险 　　市场经济体制和民主政治建设的推行，促使人民群众的生活水平提高、权利意识觉醒，相应的公共服务需求也快速增长，但政府提供服务的质量和水平难以与人民群众的多样性需求相适应。从实践来看，“政府失灵”的根源在于政府对公共服务的垄断供给，因此由政府出资，向社会力量尤其是非营利组织购买服务是根本出路，以此实现政府的管理模式从权威治理到与社会力量协同治理的转变。 　　1、对政府向非营利组织购买服务的认知 　　非营利组织以其非营利性、志愿性、自治性等优点在众多的社会组织中脱颖而出，并迅速的发展开来。非营利组织扎根于人民群众，熟知人民群众的迫切需求，是政府购买服务的重要选择对象，有利于提高整个公共服务的供给绩效。萨拉蒙也指出，“大量依靠第三方进行公共服务工作的这类做法，事实上已成为联邦政府在国内问题上的标准操作模式了，非营利组织实际上已经成为集体商品的优先机制”[1]。 　　政府向非营利组织购买服务是指政府作为委托人，以监督者的身份在公共服务领域引入市场竞争机制，通过公开招标的方式向有资质的非营利组织购买，制定严格的标准评估服务效果并支付服务费用。这一举措已在医疗卫生服务、就业服务等诸多领域发挥了重要作用，不但减轻了政府的财政负担，而且为非营利组织拓宽活动空间提供了经济支持。这些成效得益于国家政策支持，如2013年7月31日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。又如2014年1月初，下发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，财政部初步确定将农业部、教育部等19个中央部门纳入2014年度政府购买服务工作计划。在地方，无锡市政府在2005年出台了《政府购买公共服务指导意见》，2006年，无锡市已将社会组织兴办养老机构服务、城市照明服务等11个项目添加为政府购买服务的项目。总体上看，中央和地方共同推进政府购买服务改革的氛围和机制已基本形成。 　　2、政府向非营利组织购买服务的风险分析 　　尽管政府向非营利组织购买服务得到政策支持并在诸多领域取得成效，但实践证明这一举措在我国毕竟还是新鲜事物，其理论基础和实践经验都存在许多不足，从委托代理关系、交易成本与公共责任等方面来看必然会存在诸多潜在风险。 　　2.1政府的风险 　　2.1.1 权力寻租，滋生腐败的风险 　　政府官员具有选择代理人的独断权，他们都是有理性的个人，会利用手中的权力追求自身利益的最大化，因此在招投标环节委托人和代理人很容易进行合谋，达成幕后协议，由此造成的负面效应间接消耗的交易成本会大大抵消节省的生产费用。行政官员有意设租，想取得承包权的非营利组织就不得不利用行贿、拉关系等各种合法或非法的手段去获取可能让自己胜出的信息，并且在提供服务的过程中出现了服务质量问题也可以通过向政府行贿而避免惩罚。这样政府最后选择的承包商并不是最有实力的，所谓公平公正的招投标实质上就是用合法的形式来掩盖非法目的。 　　2.1.2 逆向选择的风险 　　在信息的获取上，政府没有优势，也缺少主动性。诺贝尔奖得主罗纳德?科斯在他一篇文章中认为，“竞争并不完美，信息也常常残缺不全”[2]。作为委托人的政府想雇用最好的代理人就要去搜寻潜在代理人的全部信息，由于信息的不对称，无论怎样搜寻，政府永远不可能了解代理人的所有细节，尽管政府在以后评估的过程中发现了问题也来不及处理，即使能够处理，也要付出巨大的交易成本。那些靠隐藏自身真实信息，甚至是提供虚假信息竞标成功的非营利组织往往就失去责任心，向公众提供劣质的服务。 　　2.1.3 监管失效的风险 　　有些政府官员完全忽视公共责任，把政府购买服务当作“推责任、卸包袱”的手段，缺乏有效的监管。一方面由于双方之间的信息不对称，非营利组织故意隐藏服务的提供进度，政府官员也没有去调查了解的责任感，结果造成服务标准降低，人民群众利益受损。另一方面政府没有独立性的监管机构加上专业人员缺乏，偷懒、渎职现象普遍发生，最终导致政府失去公众信任，衍生合法性风险。 　　2.1.4 增加交易成本的风险 　　科斯认为一种制度或组织是否有效率，主要看这种制度或组织能否节省交易成本，也就是说交易成本是解释制度或组织经济绩效的关键[3]。政府向非营利组织购买服务会产生两种交易成本：一种是