中国土地制度改革市场化路径选择.docVIP

中国土地制度改革市场化路径选择 摘要：以分析土地管理制度所处的耕地保护红线、快速城镇化和生态文明建设三个时代背景为逻辑起点，研究了在既有制度框架下市场化配置的三种策略：城乡土地流动、耕地资源异地占补平衡和 “飞地工业模式”。在此基础上，提出新一轮土地改革市场起决定性作用的改革路径：城市土地一级开发的PPP模式，发挥集体经营性建设用地入市的制度引擎作用，宅基地有限市场化配置和市场化思路推进征地制度改革。最后，提出政府在土地改革制度环境建设中的四个功能：科学规划、搭建市场交易平台、统筹协调利益关系和风险评估管控。 关键词：土地制度改革；土地市场化；土地改革 中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0014-07 土地是财富之母，土地改革不是单纯地重新配置土地资源，而是对社会资源进行调整的重要方式和手段，其一旦全面、纵深推进必将引起涟漪效益，带动经济社会全面变革[1]。纵观我国历史，几乎所有重大社会变革都与土地制度改革相关，近代中国共产党领导的土改运动更是如此，其与建立和巩固革命根据地的斗争密切结合在一起，重塑了“国家乡村社会”关系，改变了农村社会面貌和基层政权结构[2]。20世纪80年底初启动的家庭联产承包责任制改革，是我国农村土地制度的重要转折，直接奠定了我国现代农村基本经济制度。历史唯物主义观启示我们，任何制度都有其存在和发展的历史环境和条件[3]。在全面建成小康社会的新时期，“新五化”与土地都有着千丝万缕的关系，土地改革被赋予了启动经济转型升级，开启新一轮改革制度红利的历史使命[4]。讨论土地制度，应基于当前实践，把握当前所面临的核心矛盾，深刻理解土地与经济改革的关系，把握历史脉搏，把土地改革融入全面深化改革的历史大潮中，服务经济社会发展需要。当前，土地领域主要矛盾是人地矛盾引发的土地资源短缺（有限资源在不同用途之间的优化配置问题）和农民在土地处置中话语权缺失[5]。因此，现阶段我国土地改革必须在现有土地制度框架内，明确时代环境约束，遵循市场在土地资源配置中起决定性作用的改革原则，优化土地资源的配置效率，并就相关权益进行确认、保护和完善，进而服务经济社会发展大局。 一、当前我国土地管理制度背景 （一）耕地保护红线 现行18亿亩耕地红线，是时任国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议提出：在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线[6]。耕地红线最终究源还是粮食安全问题，粮食安全概念是联合国粮农组织1974年在《世界粮食安全国际约定》首次提出粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。1996年11月，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。 。粮农组织要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末谷物库存量不低于下一年消费量的17%～18%（安全系数）。从国家层面上来讲，谷物安全系数低于17%为不安全，紧急状态临界值为14%[7]。同年，《中国的粮食安全问题》白皮书发布，提出立足国内资源、实现粮食基本自给的粮食战略总纲。2008年，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》发布实施，在国家层面对耕地红线等土地管理政策进行了规划确认。“18亿亩红线”是国家粮食安全战略的底线思维，习近平主席非常重视，指出保障粮食安全是永恒的课题，任何时候都不能放松，解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内[8]。在生产力不发达阶段，法国重农学派以自然秩序为最高信条，视农业为财富的唯一来源和社会一切收入的基础[9]，随着科技发展，农业生产效率和经济产业总规模大幅提升，农业生产在国民经济的比重逐渐下降，但是其重要性丝毫没有减弱，是社会的基础产业，“基础不牢，地动山摇”。这就要求把“18亿亩红线”战略思维，在总体战略布局中去谋划思考，有效远离或规避底线才能守住饭碗不端在别人手上的底线[10]，才能更好地掌握战略主动权。 （二）快速城镇化阶段 土地资源有多方面的需求，城市建设和粮食生产之间的竞争最为典型。我国城镇人口比例由1995年的29.04%增加到2013年的53.7%，随之而来的是全国城镇建成区面积由1995年的5 603.6平方公里，增加到2013年47 855.3平方公里，18年间增加了8.5倍[11]。20世纪90年代，经济战略东移，东部沿海城市快速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的45.96% [12]；2000 年以后，随着西部、中部和东北等区域开发政策实施，中西部城镇也迅速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的55.44%[12]。从另一个角度来看，相对于农