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新“土改”破题 　　近期，农村集体用地流转、产权制度改革等土改话题不断升温，再次受到社会热议。其中，土地改革的前期准备——农村集体土地所有权确权工作有望在11月前完成。土地改革关涉三农、城镇化、户籍制度等内容，被寄望为带动制度破局，成为中央推动改革的重要一步。 　　土地确权赋能 　　9月6日，国土资源部官方网站刊文，要求进一步加快农村地籍调查，全面推进集体土地确权登记发证工作。而在8月底，国土资源部发文表示将组成15个抽查组，赴全国各地开展农村集体土地所有权登记发证成果国家级抽查。 　　当前，国家推进的确权包括集体土地所有权以及集体建设用地（含宅基地）、农地的使用权。据国土资源部此前公布的资料显示，截至今年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成，绝大多数地区已经进入成果检查验收和阶段性总结阶段。 　　而由于权属关系复杂，涉及历史遗留问题，农村集体建设用地、宅基地和农地的使用权确权工作进展则相对缓慢。农业部专家韩一军就指出，现有13亿亩耕地仅六至七成有明确承包登记。据今年的中央一号文件提出，国家计划用五年时间基本完成承包经营权的确权登记工作。 　　随着土地确权工作的完成，中国土地市场将进入全新的“数字化”时代。不仅如此，“农地确权”还将为接下来的土地制度改革奠定坚实基础。这主要是在土地确权的同时，需还权赋能相配套，保障农民拥有对土地转让、出租、抵押等权能，从而推动农村土地市场化，化解城乡土地二元结构“坚冰”。国土资源部地籍管理司副司长冷宏志此前曾透露，国土资源部将以土地确权为契机，深化土地产权理论研究，推进集体土地产权实现方式的实践探索，为集体土地产权制度改革做好政策储备。 　　实际上，这也是国土资源部今年的一项重要工件，即“探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设”。早在年初，时任国土资源部长徐绍史在部署2013年重点工作时，就特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法”，并就有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面作出具体规定。4月中旬，新任国土资源部长姜大明组织第一次部长办公会审议通过《保发展保红线工程2013年行动方案》，在配套改革方面，行动方案提出的第一项工作即为农地流转。目前，全国已有浙江、海南、广东、福建、重庆、四川等地在进行农村集体建设用地流转探索，只是多地试点探索十多年来却无法形成全国性政策并推动法律修改，而地方试点又由于各种原因未能全面推进。 　　城乡二元结构待破 　　土地确权是土地管理的一项基础性工作，明晰的土地产权也是农村土地市场化的前提。十七届三中全会曾明确提出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，健全规范农村土地管理制度。“现在外界期待的是，十八届三中全会对‘确权后土地的市场化’如何定调。”中国房地产业协会副会长朱中一表示。 　　受访的不少专家认为，当前农村土地市场化不足已成为阻碍地方政府推进城镇化的核心问题。一方面，政府部门是土地征收的主体，作为弱势一方的农民缺乏足够的法律保障和征地的市价参考，导致很多地方在土地征收过程中，存在损害农民利益的现象，也造成过度城镇化、农民超前上楼等问题；另一方面，一些地方由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅，出现“城镇建设用地不足，现有集体建设用地低效利用”的情况。在这个过程中，土地制度的改革亟需推进。 　　而实际上，土地改革一直是近几年的改革重点，只是进展缓慢。“问题的症结在于土地征用制度。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受记者采访时表示，“外界对土地制度改革的预期，无非在于破除城乡土地的二元结构，让农村集体土地能够平等地进入市场，既可以改善当前的土地市场状况，配合城市化转型、经济发展转型的需要，又可以让农民更多地享受到土地作为一种权益带来的收益，共享发展带来的好处。” 　　对此，安邦集团高级研究员唐黎明也认为，土地改革很大一部分阻力来自于地方政府，原因是现行的土地制度已成为了地方财政收入的重要渠道。同时，地方政府通过借助于征地过程中的主动权，可以自主安排和配置土地，特别是通过较低的成本，满足地方政府的基本用地需求，比如基础设施建设用地、工业园区建设用地、房地产开发用地，等等。“土地征收‘剪刀差’问题突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。”农业部长韩长赋近日表示。 　　因此，必须打破原先因所用权的不同所产生的城乡土地二元结构，这既与农民所应拥有的土地权益不符，也与我国城乡一体化的目标相矛盾。中国社科院农村发展研究所研究员王小映就指出，对于农村建设性用地流转，需坚持经营性用地和公益性用地相区分的二元结构，建立城乡统一的不动