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规制经济学的演进与发展范合君王文举 【摘要】规制经济学的研究对于
规制经济学的演进与发展 范合君 王文举
【摘要】规制经济学的研究对于我国目前进行的垄断产业改革具有重要的指导意义。国外对规制经济学的研究已经形成了一套成熟和完整的理论体系。本文梳理了国外规制理论演进与发展的轨迹,把西方规制理论的演进脉络归纳为八个特征,为我国垄断产业的规制与发展提供借鉴。
【关键词】规制经济学;演进;发展
规制经济学(regulatory economics)是二十世纪七十年代以后在西方发达国家逐渐发展起来的一门主要研究政府与产业关系的理论。西方发达国家对规制经济学的研究已经形成了一套成熟和完整的理论体系。近几年,我国学术界关于网络产业规制改革研究也越来越多。但是我国目前还没有一套适合我国国情的规制理论来指导我国的规制改革实践。梳理国外规制理论演进与发展的脉络与轨迹,总结各国规制的实践经验对我国进行垄断产业规制改革与发展具有重要的参考价值。
本文梳理了国外规制理论演进与发展的脉络,发现西方规制理论的演进呈现出以下八个特征:规制价值取向从公共利益向部门利益演进;规制目标从追求效率到追求公平演进;规制内容从经济性规制到社会性规制演进;规制对象从整体规制到局部规制演进;规制焦点从结构性规制到行为性规制演进;规制手段从传统规制手段到激励性规制手段演进;规制企业经营方式从国营到民营演进;规制理念从加强规制到放松规制演进。
一、规制价值取向的演进:从公共利益到部门利益
规制价值判断理论主要关注的是规制代表谁的利益的问题。规制代表谁的利益,是规制理论中的价值判断问题,是关系到一个国家总体社会福利的重要问题。规制价值判断理论主要经历了规制公共利益理论与部门利益理论两大阶段。
(一)规制公共利益理论
规制的公共利益理论(public interest theory of regulation)起源于国家干预的经济思想,特别是产业组织理论哈佛学派的政策主张(Posnner,1974)。由于自然垄断、人为垄断、外部效应、非对称信息等市场缺陷的存在,需要国家的干预以纠正或弥补这些缺陷。在自然垄断情况下,进入规制只允许一个厂商进行生产,这符合生产效率的要求,而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格,这符合资源配置效率,所以对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产配置双重效率。在外部性存在的情况下,增加对负外部性的税收征收,补贴正外部性,这都可能导致倾向于社会偏好的资源配置状态。在上述情况下,政府规制便具有潜在合理性。从理论上讲,规制有可能带来社会福利的提高(Bain,1952)。如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效,则政府将规制市场以纠正这种情形。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保护者,将对任何出现市场失灵的地方进行规制。
但是现实生活中存在大量的事实与公共利益理论的预测不一致。规制并不是为了公共利益而存在,而是满足了被规制产业的部门利益。Stiger 与Friedlandz(1962)在《规制者能规制什么:电力部门实例》中,通过对电力产业规制下的价格水平、价格歧视的程度、收益率等变量进行规制效果的实证检验,发现政府规制没有实现公共利益理理论所预期的较低的电力价格。规制公共利益理论受到了挑战。
(二)规制部门利益理论
产业组织理论芝加哥学派(Chicago School)的代表人物如Stigler(1971)等对美国的规制进行了实证分析,发现被规制的产业普遍具有较高的利润。由此他们推断,规制并不是为了公共利益而存在,而是满足了被规制产业的部门利益。对十九世纪末美国规制历史特别是1887年州际商业委会员(ICC)对铁路运价规制的回顾,也揭示出规制与市场失灵并不太相关。至少到二十世纪六十年代,从规制的经验来看,规制是朝着有利于生产者的方向发展的,规制提高了产业内厂商的利润。在潜在竞争产业,如货车业和出租车产业,规制允许定价高于成本且阻止进入者;在自然垄断产业如电力事业,有事实表明规制对于价格作用甚微,该产业能赚取正常利润之上的利润,因此规制有利于生产者得到了经验证据的支持。这些经验观察导致规制部门利益理论的产生和发展。该理论认为:规制的提供正适应产业对规制的需求,而且规制机构也逐渐被产业所控制,规制提高了产业利润而不是社会福利。与公共利益理论相比,部门利益理论打开了传统理论中“规制的政治过程”这个“黑匣子”,与规制历史极为符合,因而比规制公共利益理论更具说服力。
二、规制目标的演进:从追求效率到追求公平
产业组织芝加哥学派早已指出:规制的首要目标在于保持市场的竞争性,克服“微观经济无效率”,促进经济效益。即政府规制的目标就是追求效率。政府通过引入竞争机制和各种激励性规制手段扩大公用事业产品和服务的供给和生产(王俊豪,
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