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民族自治地方资源权利及利益分享机制探析摘 要：民族地区是我国战略资源地和重要的生态安全屏障。但民族地区资源开发利益分配机制受限于我国对自然资源的物权的总体配置，《民族区域自治法》从自然资源物权配置之自治权方面构建了照顾民族地区利益分配的资源开发利用的制度体系，但在实践中并没有得到真正的落实，因而也没有体现出对民族地区权益的特殊保护。本文从民族自治地方自然资源权利实现视角，探究民族地区资源开发利益分享机制的法治化路径。关键词：民族自治地方;自然资源物权;资源自治权;利益分享机制中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0154-02引言为体现资源的价值和促进各民族的共同繁荣，宪法及民族区域自治法从自然资源管理自治权方面构建了照顾民族地区利益分配的资源开发的制度体系。民族自治地方既享有对本民族自然资源开发利用的优先权，也享有一定的利益补偿权。但在实践中，民族自治地方自然资源的相关特殊权益保护并没有得到真正落实，新《环保法》对国家建立、健全生态保护补偿制度以法律确认，民族自治地方在自然资源开发利用中的利益补偿权理应通过落实国家生态补偿制度得以实现。一、民族自治地方自然资源权利的法定依据（一）民族自治地方有管理和保护本地区自然资源的权利我国宪法对民族自治地方的自治权予以确认并规定，但就自然资源物权配置之资源自治权而言，我国《民族区域自治法》第28条第1款规定“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源”，这就从法律上赋予了民族地区管理和保护本地区自然资源的权利，但据此来看，这种“自治权”是民族自治地方获得单一制国家的优惠和照顾的权利，它与国际社会的地方自治意义上的“自治权”在本质上是不同。并且，这种获得国家的优惠和照顾的权利，需要国家采用立法、政策、决议、命令、指示等积极措施予以保障。（二）民族自治地方有优先合理开发自然资源的权利《民族区域自治法》第28条第2款规定“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用”。对自然资源的优先合理开发权的确定，是自然资源物权配置之资源自治权的体现，是对民族地区资源开发中获得利益分配和补偿权利的规定。（三）对民族自治地方资源开发及利益分享权利的细化我国《民族区域自治法》第65条第1款规定“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”第66条第2款中“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”由此可见，民族地区资源开发利益分享和补偿权利是法律赋予的神圣权利。（四）民族自治地方自然资源权利之自治权的限制民族自治地方的资源管理权、补偿权还不是一种完全意义上的自治权。民族自治地方的自然资源的优先开发权也是受国家法律和统一规划或限制的优先权。二、我国民族自治地方的自然资源开发权利及利益分享机制的政策支持及不足我国民族自治地方的自然资源开发权利及利益分享主要通过自然资源物权法律及政策、资源税费政策、资源开发中的生态补偿政策得以实现。（一）民族自治地方自然资源权利配置的法律政策节点1.自然资源权利界定不明晰，尚未形成自然资源有效实现机制。我国宪法和相关法律都规定自然资源属于国家和集体所有。现有的自然资源立法主要强调以行政手段管理和配置自然资源的他物权，在实践中往往忽视了地方政府和资源地居民的资源收益利益，造成生态环境的权利和义务主体虚化或缺失，客观上导致了资源开发利用中的利益分配不均衡。2.资源收益分配结构不合理。从我国自然资源的物权配置体系来看，国家拥有资源的所有权、开发利用权以及资源收益权，资源地的民族自治地方政府不是产权主体，能够获取资源收益的方式就是参与资源税费的分享。资源的国家占有排斥了资源地政府对资源的支配权利和参与资源利益分配的权利，割断了资源地经济发展与资源优势的相关性，导致民族地区自然资源的富集及其开发利用并没有带来民族地区经济、社会的同步发展，造成“富饶的贫困”的倒挂现象。（二）自然资源开发利益分配中的税费政策节点从目前国家在开发利用民族地区资源时实施的税费政策来看，未能真正体现资源利用的价值，事实上并没有给予这些地区特殊的优惠倾斜。例如，资源税（费）收入分享体制下，矿产资源补偿费、采矿权价款、采矿权使用费收入主要集中在中央和省级之间确定比例;资源税分享比例中上级集中过大（省财政集中30%），市县财政举步维艰，不能很好解决合理保护开发自然资源与地方经济发展之间的冲突与矛盾，资源开发活动对生态环境的破坏日趋严重，更不利于资源输出地区的可持续发展。（三）民族自治地方资源开发中的生态补偿