地方政府债项务风险现状与化解的思路.docVIP

地方政府债务风险现状与化解的思路 田锦尘 国家发展改革委员会发展规划司副司长 二O一三年十一月 我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点： 一、从全局看地方政府债务风险总体现状 近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有 20 多万亿，还有的认为 30 多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面： 我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到 2012年56.4%。 在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江苏省，为建立规范的地方政府融资机制进行了有利探索，对地方政府落实中央应对国际金融危机一揽子政策、保障积极财政的有效实施、促进地方经济社会的发展发挥了积极作用，也较大程度降低了地方政府的融资成本。 我委作为企业债券发行的管理部门，也在积极推动企业债券发展的市场，加强完善债券风险防范机制的建设。2000年至今年10月份，我们共发行企业债券3.17万亿元，其中城投类债权有1.39万亿，我们在企业债券发行管理中认真贯彻落实了国家宏观调控的要求，注重债券融资在促进经济总量平衡和优化经济结构中的重要作用，积极引导企业债券募集资金投向城市基础设施、能源、交通、战略性新兴产业等重点领域，积极推进债券品种创新，适应实体经济发展需求。 在促进企业债券市场发展的同时，我们坚持底线思维，积极防范市场局部风险和系统性风险，不断加强和完善债券风险防范体系建设。在这些方面，我们主要做了以下工作： 1、加强企业债券市场信用体系建设。在债券发行组织工作中，使用企业增信记录，逐步建立发债企业及相关中介机构综合的信用承诺制度。 2、严格审批条件，强化防范风险管理措施，引导督促债券发行人针对自身情况，完善相应的偿债保障措施。 3、建立了城投债存续期的均摊管理机制，参照地方经济实力，设置风险防控线，切实防范地方政府的债务风险。 4、加强企业债券存续期、监管和风险排查预警机制。 5、按照分类管理、有保有控、实施重点防范风险原则，对产业政策支持和低风险的发债申请，加快和简化审核。对受到产业政策限制和具有较高风险的发债申请从严审核。 6、为进一步提高发债企业质量和公开信息的真实性、准确性、完整性，对部分申请发行企业债券的企业和有关中介机构进行规范性的核查。 这里我想多谈几点对城投公司以及城投债券的认识。地方政府通过将优质的资产注入城投公司，由城投公司以自身的经营收入和资产为限来承担偿债责任，发挥了城投公司与地方政府之间防火墙的功能，可将地方政府性债务责任限定在较小的范围内，是符合我国国情的现实选择。城投公司是