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赵晓峰等：农民专业合作社发展面临的结构性困境与突围路径 摘要：当前中国农民专业合作社的发展受到两个结构性因素的制约：一是耕地总量中的90%必须种植微利的大宗农业产品；二是合作社运转的制度成本高昂。受制于此，农民完全依靠自身的力量发展合作社的现状和情景都不令人乐观。而资本和部门下乡主导合作社的发展，对农民增收几乎不能发挥任何实质性的作用，还变相地压缩了农民依靠农业生产获利的空间。因此，发展农民专业合作社必须建立在小农生产结构将长期存在的基础之上，以确保农民的基本收益权为出发点，遏制资本在农业经营领域快速扩展的势头，在经济作物区和大宗农产品生产区采取不同的发展策略，有所为有所不为地推进农民合作事业的发展。 2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，使学界倾向于认为农村合作社将迎来新的发展契机，合作社将沿着纵深方向不断拓展发展领域。然而，早在2007年春季，基于六省二十余村合作社发展的调查经验，我们就曾经提出虽然农民从客观上讲有合作的意愿，但是落实到实践中却难以转化成现实的行动能力，农民在合作问题上存在着明显的“主客观选择悖论”现象。〔1〕时隔四年之后，最近又有学者提出并发起了“真假合作社”的辩论，学者们普遍认为，依据不同的标准，在全国已经正式注册登记的27.2万家合作社中，只有1万家最多不超过5万家的真合作社。〔2〕缘何会产生农民合作的“二元悖论”，又如何引发了“真假合作社”的实践讨论，农民专业合作社发展的前途在哪里？本文将在深入讨论合作社发展面临的结构性制约因素的基础之上，通过对合作社发展主流路径合理性的辨析，重新审视合作社发展的目标定位问题，进而提出对促进当前农民专业合作社发展政策重点问题的一些思考。 一、农民专业合作社发展面临的结构性困境 在讨论农民专业合作社发展的前景时，必须要讨论合作社发展面临的结构性困境问题，尤其是当前中国农业发展的格局问题，后者构成前者讨论的基础。我们认为构成制约农民专业合作社发展的结构性因素主要有两点：一是农业产值占GDP的比重在不断下降，且利润微薄的大宗农产品和收益较高的经济作物在农业产业结构中的分布状态基本稳定，调整空间极小；二是维持合作社正常运转的制度成本较高，且难以构建合理的成本分摊机制。 建国以来，随着三大产业结构的不断调整，农业总产值占GDP的比重不断下降，中国已经初步从一个传统的农业型国家发展到2010年农业产值在GDP中只占10.17%的现代工业型国家。可以预料到的是，随着现代工业和服务业的进一步快速发展，农业的份额还会继续下降。也就是说，虽然农业增加值的绝对额还在不断增加，农业还有持续发展的空间，但是完全依靠农业收入的增加，无法从根本上解决农民增收迟缓和缓解城乡居民收入差距不断扩大的问题。因此，发展农民专业合作社，不仅是为了持续做大农业这块大蛋糕，而且更重要的是要增强农民的市场主体地位，使农民能够有更好的机会分享农产品生产、加工、流通和销售等各个环节的利润，使农业发展能够为农民增收服务。 农业的产业结构粗略可以划分为三个不同类型的组成部分：一是以小麦、水稻为主体的粮食作物、以花生、油菜为主体的油料作物，以及棉花等大宗农产品；二是以水果、蔬菜等为主体的经济作物；三是林业、渔业、养殖业等。我们这里主要讨论的是前两种类型，也就是狭义的以土地耕种为价值生产基础的农业。中国是一个人口大国，吃饭问题不单是一个经济问题，更是一个关涉社会稳定的政治问题。所以，中国对粮食等大宗农产品的自供系数要求比较高，进口和出口的数量长期维持在5%左右的较低水平上。这就要求中国18亿亩耕地中必须长期保证90%左右的农田以种植大宗农业产品为主。又因为大宗农产品是人们生存所必需的生活资料，价格波动的幅度必须在社会各阶层尤其是城市底层民众能够承受的限度内，所以，国家对大宗农产品的价格必然会通过战略贮备计划等进行市场调节，从而维持相关产品价格的相对稳定。此外，由农业的产业结构所决定，经济作物的种植面积往往只能占到全国可耕地面积的10%左右。如果突破了这一限度，经济作物的价格就有可能会出现较大的市场波动，形成增产不增收的尴尬局面。受此结构性因素的影响，改革开放以来，地方政府一再强调要调整农业产业结构，但真正调整成功的案例却并不多，尤其是最近十多年来调整成功的案例更是寥若晨星。因为一个地方的产业结构调整成功了，就必然会将另外一个地方从事相关经济作物种植的农户给挤出市场，微观个案的成功并不能产生宏观意义上的推广价值。 交易费用是制度经济学的核心概念。孙亚范在对新型农民合作经济组织的研究中将交易费用定义为制度运行的成本，其中包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约的成本、界定实施产权的成本、监督管理的成本与改变制度安排的成本等。〔3〕这些成本几乎在