政府性基金的现状、问题与变革研究.docVIP

政府性基金的现状、问题与改革研究 （Southwestern University of Finance and Economics） 摘要：政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。2013年全国政府性基金收入52239亿元，占全国财政收入比重近四成，其在特定时期对各级政府筹集资金、加快经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。但在当前中国全面深化改革，让市场在资源配置中起决定性作用和推进财税体制改革的大背景下，很多带有计划经济时代痕迹的政府性基金的问题也日益凸显，在一定程度上对国民经济和社会发展形成了阻碍。本文从我国政府性基金的现状分析着笔，研究所存在的客观问题，并据此为政府性基金的改革提供可行思路。 关键词：政府性基金；财政收入；基金管理；财税体制改革 随着社会福利国家的发展，中央以及地方政府以更加积极的态度投身社会公共基础设施以及公共事业的建设之中，大力推动了基础设施与公共事业建设与发展。但随之而来的资金短缺问题却使政府面临财政紧张的困境。在财政主要来自税收的情况下，开源与节流成为政府解决资金短缺问题的基本思路。政府性基金便是政府在特定公共领域所开辟的为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。已在现阶段成为我国财政收入的重要组成部分。 （一）政府性基金的现状 文宗瑜指出 : “政府性基金起步于改革开放初期，当时政府财政实力薄弱，资本市场不健全，银行改革尚未起步，国家就征收基金，专项用于重大基础设施和重大工程建设，比如三峡工程”。而后经历了九十年代政府性基金的急速膨胀时期，通过适度控制，近年来我国政府性基金发展相对稳定，虽有小幅变动，但全国性政府基金种类保持在30种左右，同期我国政府性基金总体规模呈现三大宏观特点（资料来源: 国家财政部网站发布的 2008—2013 年财政预算执行情况）： 一、规模高速增长 除2012年出现负增长（-9.30%）外，近年来，我国政府性基金规模高速增长，其中2010年全国基金收入更是近乎翻倍（95.16%），政府性基金收入增长率远高于同期税收收入增长率和财政收入增长率。由于政府性基金规模高速增长，2013年全国政府性基金收入52239亿元，占全国财政收入比重近四成。 二、地方高于中央 近年来，地方政府性基金收入数倍于中央政府性基金收入，2013年地方政府性基金收入48007亿元，占比91.9%，是基金收入主体。基金收入已成为地方政府主要收入来源，推动地方经济发展，但同时也反映出地方政府对基金收入的高财政依赖程度。 三、土地成为主导 国有土地使用权出让收入逐年攀升，并构成政府性基金收入的主要部分，成为地方政府主要收入来源。2013年国有土地使用权出让收入41250亿元，同比增长44.6%，占比79.0%，一定意义上政府性基金成为了“土地基金”。 政府性基金的问题 从近来越来越多的关于政府性基金的负面报道可以看出，随着全面深化改革的步伐不断迈进，社会主义市场经济体制的不断完善，天生带着计划经济痕迹的政府性基金也愈发凸显出与社会经济相悖的问题，而政府性基金庞大规模的现状，决定了此问题的严峻性。因此，从政府性基金的现状分析着笔，全方位，多角度分析政府性基金所存在的客观问题，是良好解决政府性基金问题的先决条件。 一、 部分基金设立无法可依 ? 《经济观察报》曾报道，“从中央到地方，全国有近500项政府性基金，但只有约43项纳入了政府性基金预算管理。但即使是这40多项的预算管理也是语焉不详，面貌模糊”，“其多种弊端中尤以财政依赖大、资金使用不透明和设立程序不规范为要。”所有的这些问题，究其根源：政府性基金无法可依。 30项全国性基金项目中只有6项有明确的法律依据，其他都是依据部门规章而定，例如广为人知的民航发展基金，依据的仅仅是《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2012〕17号）。但《中华人民共和国立法法》第八条有明确规定：“下列事项只能制定法律：”，“（六）对非国有财产的征收；”，“（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；”。同时《中华人民共和国立法法》 第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。” 我国 《政府性基金管理暂行办法》 的制定依据为 《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》 （中发 〔1990〕16号）、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔199